Im MieterEcho Nr. 348/ Juli 2011 fanden sich zwei Artikel zur sozialen Erhaltungsverordnung bzw. zum Milieuschutz, wie die Verordnung landläufig genannt wird. Einer war betitelt mit „Ein zahnloser Tiger“ , der andere „Ein scharfes Schwert“ . Es ging um die Bewertung der Verordnung zum Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nach § 172 Absatz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB), die in Berlin seit 1991 eingesetzt wird. Mit der Verordnung sollen die angestammte Bevölkerungsstruktur erhalten, sozial unverträgliche Mieterhöhungen vermieden und gleichzeitig eine geordnete städtebauliche Entwicklung gesichert werden. Auch wenn sich der Beitrag unter dem Titel ‚scharfes Schwert‘ auf die Anwendung des Milieuschutzes in Hamburg bezog, zeigen die gegensätzlichen Einschätzungen die auch heute noch bestehende Spannbreite bei der Bewertung des Milieuschutzes als Instrument zum Schutz der Mieter/innen gegen Verdrängung und Mietentwicklung.
Dass Milieuschutz so unterschiedlich bewertet wird, zeigt zunächst die mit diesem Instrument verbundenen Erwartungen. Angesichts der enormen Mietsteigerungen in Berlin, der Verdrängung von Mieter/innen aus ihren Wohnungen und Kiezen und des Verschwindens ärmerer Bevölkerungsgruppen aus vielen innerstädtischen Wohngebieten wird dringend nach einem Instrument gesucht, die vielfältigen Probleme – wenn nicht zu beseitigen – zumindest einzudämmen. Was kann der Milieuschutz angesichts der Probleme in den Quartieren bewirken? Der Milieuschutz wird durch § 172 Baugesetzbuch geregelt. Damit werden bereits mehrere Beschränkungen des Instruments klar. Als Bestimmung des Baugesetzes ist es weder ein Instrument der Miet- noch der Sozialgesetzgebung. Und es kommt erst dann zum Tragen, wenn Wohnungen modernisiert oder in Eigentum aufgeteilt werden. Geregelt wird dann das Verhältnis der Baubehörde, meist vertreten durch das Stadtplanungsamt, zum Haus- oder Wohnungseigentümer. Mieter/innen sind dabei außen vor, sie müssen nicht informiert werden und können im Verhandlungsprozess nicht selbst aktiv werden. Mieterhöhungen im Bestand, etwa mit Bezug auf den Mietspiegel, und Mietpreissteigerungen bei Neuvermietung können durch den Milieuschutz nicht beeinflusst werden.
Hürde: städtebauliche Gründe
Die Milieuschutzverordnung selbst ist kompliziert aufgebaut. Sie enthält eine Hürde, eine Falle, aber auch ein zusätzliches Instrument. Die Hürde ergibt sich aus der Bestimmung im Gesetz, nach der die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Es wird also nicht der/die einzelne Bewohner/in geschützt, sondern die soziale und demografische Struktur der Bewohnerschaft. Zudem soll die Struktur der Bewohnerschaft nur dann geschützt werden, wenn städtebauliche Probleme drohen. Soziale Probleme, etwa durch Überschuldung der Bewohner/innen, können nicht beachtet werden, weil sie keine städtebaulichen Folgen sind. Als städtebauliche Folgen werden dagegen gesehen: Erhalt preiswerten Wohnraums, Erhalt gemischter Bevölkerungsstrukturen, optimale Ausnutzung der Infrastruktur (soziale, verkehrliche) und Ähnliches.
Falle: zeitgemäßer Ausstattungszustand
Die Falle, die bei der Novellierung des Gesetzes 1998 eingebaut wurde, besteht darin, dass eine Genehmigung erteilt werden muss, wenn „die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient“. Diese Bestimmung wurde von Anfang an von Jurist/innen als völlig unpräzise kritisiert, weil damit unterschiedlichen Interpretationen Tür und Tor geöffnet wird. In Berlin gilt seither, dass eine Vollstandardausstattung in einer mittleren Qualität hergestellt werden darf, ohne dass die Auswirkungen im Einzelnen überprüft werden. Gerichtlich wurde aber auch die Herstellung eines Aufzugs mit Verweis auf bauordnungsrechtliche Mindestanforderungen genehmigt. Selbst wenn dies ein einzelnes Urteil war, wurde bereits mehrfach der Einbau eines Aufzugs, der ja erhebliche zusätzliche Kosten bringt, als nicht verhinderbar angesehen.
Zusätzliches Instrument: Umwandlungsverbot
Das zusätzliche Instrument, das ebenfalls im Zuge der Novellierung 1998 in das Gesetz kam, ist die Möglichkeit, die Umwandlung in Wohnungs- oder Teileigentum zu versagen. In Berlin ist dies mit der Umwandlungsverordnung seit Frühjahr 2015 in Kraft. Damit soll der Trend zu immer mehr Eigentumswohnungen gestoppt werden, bei denen es zu besonders hohen Modernisierungsinvestitionen und starken Veränderungen der Sozialstruktur kommt. Dieser Trend wurde in allen Untersuchungen bezüglich des Milieuschutzes deutlich. Allerdings gibt es auch bei dieser Bestimmung Einschränkungen. Grundsätzlich gilt das Aufteilungsverbot höchstens für einen Zeitraum von sieben Jahren. Zudem ist die Aufteilung bei einer Reihe von Ausnahmen erlaubt. Die wichtigste ist, wenn der Eigentümer sich verpflichtet, nur an die Mieter/innen zu verkaufen. Erste Erfahrungen zeigen, dass in Berlin von dieser Möglichkeit rege Gebrauch gemacht wird. Ob nach dem Ablauf der 7-Jahres-Frist tatsächlich an die Mieter/innen verkauft wird oder ob die Eigentümer glauben, dadurch nach Ablauf der Frist schneller verkaufen zu können, ist noch nicht klar. Auch die Möglichkeiten, das Gesetz umgehen zu können, sind denkbar, beispielsweise dadurch, dass freie Wohnungen an Verkaufsinteressenten vergeben werden, um sie dann nach einiger Zeit an „Mieter/innen“ zu verkaufen.
Umsetzung der sozialen Erhaltungsverordnung
Schließlich sind noch die Vorschriften der Energieeinsparverordnung (EnEV) zu beachten. Energetische Modernsierungen, insbesondere, wenn mehrere Maßnahmen als Paket umgesetzt werden, erhöhen die Miete meistens um mehrere Euro pro Quadratmeter. Die dadurch erzeugte Einsparung der Heiz- und Warmwasserkosten liegt aber meist weit darunter. Alles was die EnEV zwingend fordert, zum Beispiel die Dämmung des Dachs, muss genehmigt werden. Aber auch bei den Kann-Bestimmungen der EnEV tun sich die Bezirke, die den Milieuschutz anwenden, schwer. Denn die Verringerung des Energieverbrauchs ist ein allgemein anerkanntes politisches Ziel im Kampf gegen den Klimawandel, sodass gefürchtet wird, eine zu starke Einschränkung hätte vor Gericht keinen Bestand. Dass die komplizierten Regularien des Milieuschutzes eine Anwendung – insbesondere eine wirkungsvolle – sehr schwer machen, ist leicht vorstellbar. Die Bezirke behelfen sich mit der Festlegung von Prüfkriterien für die Umsetzung der sozialen Erhaltungsverordnung. Dort ist dann weitgehend geregelt, welche Modernisierungsmaßnahmen in den Milieuschutzgebieten nicht gemacht werden dürfen. Nicht zulässig sind in der Regel der Einbau von Zweitbädern oder Gästetoiletten, die Zusammenlegung von Wohnungen sowie die Schaffung von luxuriösen Wohnverhältnissen. Ebenfalls verboten sind der Abriss oder die Umnutzung von Wohnraum. Letztlich läuft es auf eine Beschränkung der Baumaßnahmen und die Verhinderung von Luxusmodernisierungen hinaus.
Möglichkeiten der Bezirksverwaltungen
Auch wenn vieles nicht verhindert werden kann, so sind die Einflussmöglichkeiten der Bezirksverwaltungen doch größer als es scheint. Dies ergibt sich zum Beispiel daraus, dass die Bezirke Entscheidungen im Streitfall aufschieben können, bis eine Einigung erreicht wird. Diese Zeitverzögerung ist ökonomisch wirksam. Hauseigentümer möchten ihre Maßnahmen in der Regel schnell umsetzen und verzichten auf umstrittene Maßnahmen, um schneller zum Zug zu kommen. Eine weitere Möglichkeit der Bezirke ist die Anwendung des Vorkaufsrechts. Beim Verkauf einer Immobilie in einem Milieuschutzgebiet kann die Bezirksverwaltung vom Käufer vorab die Zusicherung verlangen, alle Anforderungen des Milieuschutzes zu akzeptieren. Dazu kann der Abschluss von städtebaulichen Verträgen zwischen Käufer und Bezirksverwaltung gefordert werden. Verweigert der Käufer dies, kann die Verwaltung das Vorkaufsrecht ausüben. In diesem Fall kauft die Bezirksverwaltung die Immobilie selbst, allerdings nicht zum Kaufpreis, den der Käufer zahlt, sondern zum Verkehrswert, den der Bezirk selbst ermitteln kann und der meistens deutlich niedriger ist. In München hat man damit sehr gute Erfahrungen gemacht und in Berlin gibt es bereits die ersten Fälle. In Berlin wird das Vorkaufsrecht in Kooperation mit einer landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft ausgeübt, weil die Bezirke für einen Kauf gar keine Mittel im Haushalt hätten. Ganz wichtig für die Wirksamkeit der Verordnung ist aber die Kontrolle des Verfahrens durch den Bezirk. Alle Erfahrungen zeigen, dass nur bei intensiver Kontrolle die Einflussmöglichkeiten des Milieuschutzes greifen. Dazu bedarf es in jedem Fall einer ausreichenden personellen Ausstattung in den Bezirken, um Umgehungstatbestände zu erfassen, wenn der Investor sich nicht an die Auflagen der Verwaltung hält und nicht erlaubte Ausstattungen einbauen lässt. Leider sind die Sanktionsmöglichkeiten gegen derartige Eigentümer sehr begrenzt. Die Bußgelder sind relativ niedrig und ein Baustopp kann nur selten durchgesetzt werden. Der bereits erwähnte rechtliche Graubereich, was denn zeitgemäßer Ausstattungszustand ist, begrenzt den Einfluss der Bezirke zusätzlich.
Wo wirkt der Milieuschutz und wo nicht?
Eine genaue Wirkungsanalyse zum Milieuschutz in Berlin existiert nicht. Dafür müsste für die Milieuschutzgebiete genau herausgearbeitet werden, was der Milieuschutz bewirkt hat und was die anderen Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt und die sonstigen sozialen Veränderungen der Stadt verursacht haben. Trotzdem können für die Gebiete, die bereits teilweise über 20 Jahre Milieuschutzgebiete sind, wie die Luisenstadt (SO 36) in Kreuzberg, anhand der Untersuchungen, die das Büro Topos Stadtforschung im Abstand von drei bis vier Jahren vorgenommen hat, Aussagen zur Wirkungsweise gemacht werden. Luxusmodernisierungen werden stärker verhindert als in anderen Gebieten, die für einkommensstärkere Mieter/innen die gleiche Attraktivität haben. Auch auf die Eigentümerstruktur wirkt sich der Milieuschutz aus. Eigentümer mit kurzfristigen Verwertungsinteressen, die schnell Geld machen wollen, meiden die Milieuschutzgebiete eher. Am stärksten profitieren Mieter/innen, die bereits vor der Modernisierung in der Wohnung gewohnt haben und nach der Modernisierung in der Wohnung bleiben. Für sie bewirkt der Milieuschutz offensichtlich eine starke Bremse bei der Mietentwicklung. Sie haben auch nach der Modernisierung eine weitaus geringere Miete als Mieter/innen in anderen Wohnungen mit gleicher Ausstattungsqualität. Einen langfristigen Strukturschutz schafft der Milieuschutz nicht mehr. In den 90er Jahren hatten sich die Milieuschutzgebiete sozialstrukturell nur wenig verändert. Bei der heutigen Wohnungsdynamik, bei der die Entwicklung der Quartiere im Wesentlichen durch Neuvermietungen mit enormen Mietpreisaufschlägen und nicht durch vom Milieuschutz beeinflussbare Modernisierungen bestimmt wird, wäre langfristiger Strukturschutz nur durch eine wirksame Begrenzung der Neuvermietungsmieten zu erreichen. Die soziale Erhaltungssatzung ist kein sehr starkes Instrument, weil es nur an einer Ursache des Umstrukturierungsprozesses ansetzen kann. Der Milieuschutz kann den Prozess aber verlangsamen und für die aktuelle Gebietsbevölkerung einen deutlichen Verdrängungsschutz bieten. Dabei ist aber besonders wichtig, wie aktiv und organisiert die bezirklichen Verwaltungen handeln. Da es zurzeit kein anderes wirksames Mittel gibt, die bauliche Aufwertung durch einkommensstarke Haushalte in Gebieten mit hoher Nachfrage zu begrenzen, sollte dort der Milieuschutz eingesetzt werden. Der Milieuschutz ersetzt aber in keinem Fall politische Anstrengungen, weitergehende Schutzrechte für Mieter/innen zu erreichen.
Der Diplom-Soziologe Sigmar Gude verfügt über eine 25-jährige Berufspraxis im Bereich Stadtforschung und ist Gründungsmitglied des Büros Topos. Topos führt regelmäßig Untersuchungen in Milieuschutz- und in Sanierungsgebieten sowie Analysen des Wohnungsmarkts durch.
Milieuschutzgebiete existieren in folgenden Bezirken: Friedrichshain-Kreuzberg, Mitte, Pankow, Tempelhof-Schöneberg und Treptow-Köpenick. Ob Sie in einem Milieuschutzgebiet wohnen oder nicht, können Sie mittels des auf den Websites der Bezirksämter zur Verfügung gestellten Informationsmaterials feststellen. Eine Gesamt-übersicht aller Milieuschutzgebiete finden Sie unter:
www.stadtentwicklung.berlin.de/wohnen/wohnraum/soziale_erhaltungsgebiete