Siegeszug der Marktwirtschaft | Berliner MieterGemeinschaft e. V.
Matthias Coers
Siegeszug der Marktwirtschaft
Wie der Mietspiegel das öffentliche Mietpreisrecht ersetzte.
von Rainer Balcerowiak
Titelthema
Behördlich verfügte Mietenstopps, umfassender Kündigungsschutz und Belegungsrechte der Wohnungsämter für private Wohnungen – alles nur sozialistische Träumereien?
Dazu lohnt ein Blick in die Geschichte der BRD. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs gehörte die Schaffung und Sicherung von Wohnraum zu den ganz großen Prioritäten. Basierend auf einem Kontrollratsgesetz vom März 1946 und einigen Übergangsregelungen der ersten Bundesregierung unter Konrad Adenauer (CDU), wurde vom Deutschen Bundestag im März 1953 ein Wohnraumbewirtschaftungsgesetz verabschiedet, das alles andere als „marktwirtschaftlich“ klang.
Dort heißt es in dem einführenden Artikel: „Wohnraum unterliegt im Hinblick auf den Wohnungsmangel der öffentlichen Bewirtschaftung nach Maßgabe dieses Gesetzes. Die Wohnraumbewirtschaftung ist eine staatliche Aufgabe; sie wird durch Wohnungsbehörden ausgeübt.“ Und das betraf ausdrücklich auch die Festlegung zulässiger Höchstmieten.
Die Wohnungsämter konnten Wohnungssuchende in leer stehende Wohnungen einweisen. Hausbesitzer hatten freien Wohnraum unverzüglich den Wohnungsämtern zu melden. Verfügte jemand über mehrere Wohnungen, so galten alle bis auf eine als frei. Die Einweisung begründete einen privatrechtlichen Mietvertrag zwischen dem Wohnungseigentümer und dem Wohnungssuchenden. Es galt ein Zweckentfremdungsverbot sowie ein absolutes Verbot des Abrisses von Wohnungen. Wohnungsämter konnten auch gegen den Willen des Eigentümers Wohnungen modernisieren, das heißt, mit zeitgemäßen Sanitär- und Versorgungseinrichtungen ausstatten. Weisungen der Wohnungsämter konnten im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden.
Das Gesetz verschärfte auch den Kündigungsschutz. Bei einer Kündigung konnten Mieter besonderen Vollstreckungsschutz in Anspruch nehmen, falls kein Ersatzwohnraum angeboten werden konnte. In einem weiteren Gesetz wurde 1955 ferner ein Mietpreisrecht verankert, laut dem Mieterhöhungen in Bestandswohnungen der Kontrolle von Mietpreisbehörden unterlagen und untersagt werden konnten. Wesentlicher Maßstab blieben dabei die jeweils von den Mietpreisbehörden festgelegten Höchstmieten.cc
Rolle rückwärts ab den 1960er Jahren
Zwar wurden auch Spielräume für Erhöhungen über das Niveau der preisrechtlich zulässigen Miete verankert, diese waren aber eng an konkrete Nachweise der Vermieter gebunden, dass die ihnen für die Bewirtschaftung der Wohnung entstehenden Kosten deutlich über den entsprechenden Richtwerten lagen. Dabei war aber stets zu prüfen, ob eine Mieterhöhung unter Berücksichtigung der Einkommensverhältnisse der jeweiligen Haushalte überhaupt zumutbar war. Parallel dazu gab es ein großes Wohnungsbauprogramm. Zwischen 1950 und 1960 wurden in der BRD rund sechs Millionen Wohnungen gebaut, davon 3,3 Millionen durch staatliche Förderprogramme finanziert.
Die Kombination aus staatlicher Wohnraumbewirtschaftung und massivem Neubau führte allmählich zu einer gewissen Entspannung auf dem Wohnungsmarkt. Für die Regierung war das Anlass, die Wohnungspolitik wieder in geordnete kapitalistische Bahnen zu führen. Mit dem „Gesetz über den Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und über ein soziales Miet- und Wohnrecht“ vom 23. Juni 1960 wurde es den Ländern freigestellt, die Zwangsbewirtschaftung von Wohnraum für bestimmte Landkreise und kreisfreie Städte aufzuheben. Spätestens am 31. Dezember 1965 sollte die Zwangsbewirtschaftung durch Aufhebung des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes bundesweit enden. Der Termin ließ sich aber aufgrund der angespannten Situation auf dem Wohnungsmarkt zahlreicher Städte im Bundesgebiet nicht halten und wurde nachträglich auf den 31. Dezember 1967 und für bestimmte namentlich genannte Städte auf den 31. Dezember 1968 verschoben. Der Mietenstopp durch Preisbehörden und das Kündigungsverbot wurden zeitgleich mit Einführung des Wohngeldes als individueller Sozialleistung im April 1965 aufgehoben.
Lediglich für Westberlin galten aufgrund der Besonderheiten des örtlichen Wohnungsmarktes Ausnahmeregelungen. Die Mieten blieben dort noch bis 1973 weitgehend eingefroren und wurden dann schrittweise in das Vergleichsmietensystem überführt. Die letzten Relikte der öffentlichen Mietpreisbindung wurden dann trotz massiver Proteste, an denen die Berliner MieterGemeinschaft maßgeblich beteiligt war, 1987 entsorgt. Das seitdem auch in Berlin geltende Vergleichsmietensystem basiert auf einem Mietspiegel, der aufgegliedert nach Wohngebieten, Baualtersklassen, Wohnungsgrößen, Wohnlage und Ausstattungsmerkmalen die Durchschnittsmieten im Bestand und die Angebotsspanne erfasst und alle zwei Jahre aktualisiert wird. In ihn fließen auch Modernisierungszuschläge und alle Arten von Mieterhöhungen ein. Das bildet dann die Grundlage für zulässige Mieterhöhungen.
Im Bund führte der Gesetzgeber bereits im Jahr 1971 das Vergleichsmietensystem ein. Es war zunächst jedoch strittig, auf welcher Grundlage dieser Vergleich stattfinden sollte. Drei Jahre später folgte daher ein Gesetz zur Regelung der Miet- höhe. Darin konkretisierte der Gesetzgeber die ortsübliche Vergleichsmiete und ihre Ermittlung. Viele Städte und Gemeinden veröffentlichen seit damals regelmäßig Mietpreisübersichten beziehungsweise Mietpreistabellen.
Im Jahr 2001 überführte der Gesetzgeber das Mietpreisrecht in das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) und machte es damit zum Dauerrecht. Die Mietspiegel-Grundlagen sind nun in den Paragrafen 558c und d des BGB verankert. Darin heißt es: „Ein Mietspiegel ist eine Übersicht über die ortsübliche Vergleichsmiete, soweit die Übersicht von der Gemeinde oder von Interessenvertretungen der Vermieter und der Mieter gemeinsam erstellt und anerkannt worden ist.“
Allerdings galt dieser Mietspiegel nicht für die subventionierten und politisch festgelegten Mieten des Sozialen Wohnungsbaus. Bei Wohnungen, die aus dieser – in der Regel auf 15 bis 25 Jahre befristeten – Sozialbindung fielen, konnten die Mieten anschließend unter Berücksichtigung der Kappungsgrenze auf die ortsübliche Vergleichsmiete angepasst werden. Die zuletzt geschuldete Kostenmiete stellte die Ausgangsmiete dar.
Mietpreisbremse wirkt nur eingeschränkt
Bis vor einigen Jahren galt der Mietspiegel auch nicht für Neuverträge, also die sogenannten Angebotsmieten. Und die schossen dann angesichts des wachsenden Wohnungsmangels irgendwann durch die Decke – was wiederum die Werte des Mietspiegels in die Höhe trieb. Um das einzudämmen wurde im Januar 2015 die Mietpreisbremse eingeführt, die es Ländern mit angespannter Wohnraumversorgung ermöglichte, Mieterhöhungen bei Neuvermietungen bei einem Wert von 10% oberhalb des jeweiligen Mietspiegelwertes zu deckeln. Die Mietpreisbremse hat allerdings einige gewichtige Schlupflöcher.
So behielten auch deutlich über dieser Kappungsgrenze liegende Mieten Bestandsschutz, wenn die Mietverträge vor Inkrafttreten der Mietpreisbremse am 1. Juni 2015 vereinbart wurden. Ferner greift die Mietpreisbremse nicht, wenn innerhalb von drei Jahren vor Beginn des Mietverhältnisses die Wohnung umfassend modernisiert oder grundlegend saniert wurde. Für Wohnungen, die erstmalig nach dem 1. Oktober 2014 genutzt oder vermietet wurden, greift die Mietpreisbremse ebenfalls nicht. Nicht erfasst ist auch der wuchernde Sektor temporärer, möblierter Vermietungen.
Und so bekommen wir also alle 2 Jahre einen neuen Mietspiegel serviert, der anhand von repräsentativen Stichproben alle nicht preisgebundenen Wohnungen erfasst, in denen es in den zurückliegenden 6 Jahren Neuverträge oder Änderungen der Bestandsmieten gegeben hat. Besonders mietpreistreibend wirken sich im Mietspiegel für viele Haushalte auch umlagefähige Modernisierungen aus, weil diese oftmals zu einem höheren Spannenwert innerhalb der jeweiligen Kategorie führen.
Mit einem umfassenden Mietpreisdeckel, wie ihn der rot-rot-grüne Senat in Berlin im Februar 2020 verabschiedete, sollte die fortschreitende Mietenexplosion gestoppt werden. Doch 14 Monate später kippte das Bundesverfassungsgericht das Gesetz, weil das Land Berlin für derartige Regelungen nicht zuständig sei, sondern der Bund. Und der hat natürlich nichts in dieser Richtung unternommen.
Es wäre zu einfach, explodierende Mieten auf eine Kette von Fehlentscheidungen der vergangenen Bundesregierungen zurückzuführen. Vielmehr ging und geht es um eine systemische Grundsatzentscheidung: Wird Wohnen in erster Linie als Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge verstanden und sowohl im Bestand als auch beim Neubau entsprechend reguliert ausgestaltet, oder wird Wohnen weitgehend dem „freien Spiel der Marktkräfte“ überlassen, durch die sich alles quasi von selbst einpegelt? Diese systemische Entscheidung zugunsten des Primats der Marktwirtschaft wurde nicht an einem bestimmten Stichtag gefällt, sondern verlief in mehreren Wellen. Und einer dieser Wellen haben wir den Mietspiegel in seiner jetzigen Form zu verdanken.
