Der Neubaudruck bei Berlins Schulen ist enorm. Über Jahre hat die Stadt durch einen harten Sparkurs auch unter einer rot-roten Regierung den Bau neuer Schulen vernachlässigt und die vorhandenen verfallen lassen. Jetzt aber will der Senat handeln und hat es plötzlich ganz eilig. Für die nächsten zehn Jahre will Rot-Rot-Grün 5,5 Milliarden Euro für Schulneubau und -sanierung zur Verfügung stellen und damit eines der größten Investitionsprogramme in der Geschichte der Stadt stemmen.
Bis 2025, so die offizielle Prognose, wird Berlin 86.000 Schüler/innen mehr als heute haben. Am 11. Dezember stellten deshalb Stadtentwicklungssenatorin Katrin Lompscher (Die Linke) und Bildungssenatorin Sandra Scheeres (SPD) die Wettbewerbsergebnisse des Programms „Modellvorhaben zur Beschleunigung von Schulneubauten“ im Rahmen einer Pressekonferenz vor. Eine auf zehn Jahre angelegte sogenannte Schulbauoffensive soll die Mängel in der Bildungsinfrastruktur beseitigen helfen (MieterEcho Nr. 391/ November 2017). Der Plan: Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen realisiert im laufenden Modellvorhaben zehn Schulneubauten der Bezirke auf dem Weg der Amtshilfe. Was die Bezirke bisher in Eigenregie leisteten, übernimmt nun die Senatsverwaltung als Bauträgerin selbst.
Senat als dynamischer Macher?
Der Spatenstich für die ersten drei Neubauten erfolgt bereits 2018. Sie sind Bestandteil von insgesamt über 50 neuen Häusern und einer Reihe von Ergänzungs- und Erweiterungsbauen, mit denen rund 60.000 Schulplätze geschaffen werden sollen. Um das Tempo zu erhöhen, werden zeitsparende Bauweisen angewendet, zum Beispiel mittels vorgefertigter Wandelemente und vorinstallierter Raummodule. Die ersten Schulen in Holzbauweise könnten demnach bereits 2020 fertig sein. Der Senat präsentiert sich damit der Öffentlichkeit als dynamischer Macher. Er will bauen, sanieren und erweitern, zeigt sich kreativ und kooperativ in Gestaltungsfragen, zielt trotz des Zeitdrucks auf „architektonisch qualitätsvolle Gebäude“ und will ein „kreatives Lernumfeld“ für die Schüler/innen schaffen. Soweit die Selbstdarstellung. Expert/innen bezweifeln dagegen, dass die neuen Turbobauten überhaupt zeitgemäßen Baustandards entsprechen. Ein Vertreter des Landeselternausschusses bemängelte im Rahmen einer Diskussionsveranstaltung zudem das veraltete Raumkonzept, das nach wie vor auf den herkömmlichen Frontalunterricht ausgerichtet sei. Rot-Rot-Grün aber will als handlungsstarke Regierung wahrgenommen werden, die ein riesiges Investitionsvolumen in Bewegung setzt und zugleich die Interessen und Bedürfnisse von Schüler/innen, Lehrer/innen und Eltern in Beteiligungsverfahren verantwortungsvoll einbindet. Ausgeblendet wird in dem Diskurs jedoch der eigentliche Haken an der Sache, den der Tagesspiegel am 4. November 2017 als eine „Revolution im Bildungssystem“ bezeichnete. Denn privatwirtschaftliche Mechanismen werden zukünftig Schulbau und -sanierung bestimmen. Die meisten großen Sanierungsfälle und ein Großteil der restlichen über 40 Neubauten sollen weder von der Senatsverwaltung noch den Bezirken als Bauträger betreut werden. Da die ab 2020 in den Ländern greifende Schuldenbremse dem Senat verbieten wird, Investitionen dieser Art über Kredite zu finanzieren, will dieser Projekte über zehn Millionen Euro den Bezirken entziehen und auf die landeseigene Wohnungsbaugesellschaft Howoge oder eine von ihr zu gründende GmbH übertragen. So sehen es zumindest die bisher bekannten Planungen vor. Ob eine neue privatrechtliche Gesellschaft aber tatsächlich gegründet wird, ist derzeit wohl noch strittig, wie die Berliner Zeitung am 14. Dezember 2017 berichtete. Offensichtlich glaubt die Bauabteilung der Howoge, Wohnungs- und Schulbau zusammen bewältigen zu können. Aufgrund der fehlenden Kapazitäten ist dies jedoch kaum vorstellbar. In jedem Fall aber geben die Bezirke bei den Großvorhaben ihre bisherige Zuständigkeit an ein privatrechtliches Unternehmen ab (an die Muttergesellschaft Howoge oder deren Tochter) und mieten im Gegenzug die Immobilien für einen Zeitraum von 25 bis 30 Jahren zurück. Danach soll die Rückübertragung der Grundstücke und Gebäude an die Bezirke als Schul- träger erfolgen. Mit den Mieteinnahmen muss die Howoge bzw. ihre Tochter die auf dem Kapitalmarkt aufzunehmenden Kredite abzahlen. Auf diese Weise sollen zwischen 1,2 und 1,5 Milliarden Euro Schulden am Landeshaushalt vorbei ermöglicht werden.
Weg in die Privatisierung
Kritiker/innen nennen diesen Vorgang eine „formelle Privatisierung“. Dass es sich bei der anstehenden Übertragung von bezirklichen Immobilien auf eine landeseigene GmbH um eine Privatisierung handelt, wird dagegen parteiübergreifend aus Kreisen des Senats und des Abgeordnetenhauses heftig dementiert. Es ist zu fragen, ob das stimmt. Im wissenschaftlichen Kontext wird zwischen einer materiellen und einer formellen Privatisierung unterschieden. Im ersten Fall, auch Aufgabenprivatisierung genannt, zieht sich der Staat aus der Bereitstellung von Gütern und Leistungen vollständig zurück und überlässt die Erfüllung seiner Aufgaben der Privatwirtschaft. Dieser Prozess führt in der Regel zu einer Vermögensprivatisierung, wenn ein staatliches Unternehmen verkauft wird. Bei einer formellen Privatisierung (oder Organisationsprivatisierung) wird ein Unternehmen von einer öffentlich-rechtlichen in eine private Rechtsform überführt, wobei das staatliche Eigentum weiterhin besteht. Der äußere Rechtsrahmen ändert sich, die Eigentumsverhältnisse bleiben. Als privatrechtliche Schulbau- und Schulsanierungsgesellschaft könnten Howoge oder Tochter privates Kapital aufnehmen, das nicht unter die Regelungen der Schuldenbremse fällt. Wesentliche sich daraus ergebende Probleme fallen in der Fachdiskussion und der bislang nur schwach ausgeprägten politischen Debatte aber weitgehend unter den Tisch.
Bezirke verlieren Eigentumsrecht
In einer Pressekonferenz von Anfang November verwies die privatisierungskritische Initiative „Gemeingut in BürgerInnenhand“ (GiB) darauf, dass das Vorhaben des Senats auf nichts weniger als den Einstieg in den Ausverkauf der Schulen hinauslaufen wird. Eine Schul-GmbH könnte ihr übertragene Aufgaben privatisieren, also private Investoren einbeziehen, öffentlich-private Partnerschaften eingehen oder eines Tages selbst verkauft werden. Im letzteren Fall würden damit auch die Grundstücke und Schulgebäude veräußert. Die Howoge bzw. die Tochtergesellschaft würde die Schulen und Flächen wahrscheinlich kostenlos erhalten und die Bezirke würden ihr Eigentumsrecht daran verlieren. Die Gelder für Sanierung und Neubau sollen vom Land Berlin besorgt und durch Banken bzw. private Investoren bereitgestellt werden. Diese wittern ein attraktives, weil sicheres Geschäft, denn die Mieteinnahmen als Garantie für die Zinszahlungen und Tilgungen werden durch die öffentliche Hand abgesichert. Der Senatsvorschlag vom 27. Juni 2017 sieht vor, dass die langfristigen Mietverträge der Schulgebäude in Verbindung mit Erbbaurechten als Kreditsicherheiten gegenüber den Banken dienen. Das Land Berlin würde für die Schulbauten entsprechende Erbbaurechte geben. Damit wäre der Übergang vom öffentlichen ins private Recht vollzogen. Grundsätzlich dürfen Erbbaurechte wie ein Grundstück veräußert und belastet werden. Das bedeutet: Im Fall ökonomischer Schwierigkeiten wäre nicht auszuschließen, dass zur Absicherung der Kredite gegebenenfalls Schulgebäude und ihre Flächen verkauft werden. Allerdings kann nach § 5 Erbbaurechtsgesetz vereinbart werden, dass der Erbbauberechtigte zur Veräußerung und Belastung des Erbbaurechts die Zustimmung des Grundstückseigentümers einholen muss. Mit dem jetzigen Senat wäre ein Verkauf vermutlich nicht zu machen – aber niemand weiß, welche Beschlüsse die nächste Regierung fassen wird. Die privatrechtliche Kreditaufnahme käme Berlin zudem teuer zu stehen. Nach Angaben von GiB bezahlte die Howoge für ihre Kapitalmarktkredite in Höhe von rund 1 Milliarde Euro allein in den letzten fünf Jahren durchschnittlich 2% höhere Zinsen als das Land für seine Anleihen. Ausgelagerte Schulden von etwa 1,5 Milliarden Euro im Rahmen der „Schulbauoffensive“ würden demnach in zehn Jahren zusätzlich zwischen 300 und 600 Millionen Euro kosten. Finanzsenator Kollatz-Ahnen (SPD) bestreitet diese Feststellung und verweist darauf, dass es keinen oder lediglich einen minimalen Zinsunterschied im Vergleich von Howoge und dem Land Berlin gibt. Unstrittig ist unter Fachleuten jedoch, dass im Privatrecht organisierte Unternehmen niemals so günstig Kredite aufnehmen können wie der Staat, und damit Geld, das im Schulbau investiert werden könnte, in die Taschen privater Kapitalanleger fließt. Ein Vorgang, der vor dem Hintergrund der aktuellen Haushaltssituation Berlins zusätzlich für Unverständnis sorgt. Denn Mitte Dezember teilte der Finanzsenator mit, dass für das Jahr 2017 ein Überschuss von 900 Millionen Euro zu erwarten sei.
Howoge baut Schulen?
Private Gewinnabsichten kollidieren auch mit dem Prinzip der demokratischen Mitbestimmung, das in privatrechtlichen Unternehmen kaum eine Durchsetzungschance hat. Einsicht in die abzuschließenden Verträge zwischen der GmbH, dem Land und den Bezirken wird kaum möglich sein, da das Informationsfreiheitsgesetz im privaten Recht nicht greift. Für Transparenz werden schon gar nicht die Anfang 2016 gewählten Mieterräte in den städtischen Wohnungsbaugesellschaften sorgen können. Wegen fehlender Mitbestimmungsrechte und klar definierter Aufgabenfelder gelten sie als „zahnlose Tiger“
(MieterEcho Nr. 391/ November 2017)
. Über die Mieterräte erhalten die etwa 300.000 Mieter/innen zwar die Möglichkeit, sich über alle wichtigen Planungen der sechs landeseigenen Wohnungsunternehmen informieren zu lassen und dazu Stellung zu beziehen, eine tatsächliche Einflussnahme bleibt ihnen aber satzungsmäßig verwehrt. Ein weiteres böses Szenario tut sich auf, über das die wenigsten Lehrer/innen, Eltern und Schüler/innen derzeit nachdenken dürften. Wandert das Hausrecht an Private, bestimmen sie zukünftig auch darüber, ob Sportvereine weiterhin für wenig Miete Zugang zu den Turnhallen erhalten oder zukünftig kräftig dafür zahlen müssen, ob die vorhandenen Parkplätze gewinnorientiert bewirtschaftet werden, eine Videoüberwachung erfolgt, Sicherheitsdienste über das Schulgelände laufen und Hausmeister outgesourct werden. Die „Schulbauoffensive“ berührt also nicht nur die Frage nach den baulichen Kapazitäten an allgemeinbildenden Schulen, sondern reicht in ihrer Bedeutung weit darüber hinaus. Die sechs landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften warnten noch im September die Stadtentwicklungssenatorin in einem als Brandbrief bekanntgewordenen Schreiben vor dramatischen Lücken in der Wohnraumversorgung, wenn der Neubau nicht konsequent vorangetrieben werde. Denn 2017 werden sie nur weniger als die Hälfte der geplanten 6.000 Wohnungen fertigstellen können (MieterEcho Nr. 391/ November 2017). Auch die Howoge sieht sich trotz 650 Mitarbeiter/innen nicht in der Lage, die wohnungspolitischen Vorgaben des Senats zu erfüllen. Unverständlich, weshalb sich die Bauabteilung der Gesellschaft eventuell noch den Komplex Schulbau aufbürden will. Sollte dagegen eine neue GmbH als Tochter gegründet werden, würde es lange dauern, bis sie soweit aufgestellt wäre, die neuen Aufgaben zu bewältigen. Auch das Risiko, über die gigantische Verschuldung in eine ökonomische Schieflage zu geraten, spricht gegen das Konstrukt des Senats, selbst wenn die Howoge als leistungsstärkstes kommunales Wohnungsunternehmen in Berlin gilt. In der ideologischen Grundausrichtung hingehen passt die „Schulbauoffensive“ sehr gut zur Howoge. Die öffentliche Hand ist zwar ihre alleinige Eigentümerin, sie agiert aber wie ein privatwirtschaftlich handelndes Unternehmen und ist zur Gewinnerzielung verpflichtet. Die anstehende „GmbH-isierung“ der Bildungsinfrastruktur dürfte dort deshalb nicht auf Widerspruch stoßen.
Problem Schuldenbremse
Die Konstruktion, die Howoge Kredite aufnehmen bzw. private Investoren einbinden zu lassen, um die Schuldenbremse zu umgehen, ebnet im Ergebnis einer materiellen Schulprivatisierung den Weg. Die auch von der Regierungspartei SPD gewollte Schuldenbremse wirkt dabei wie ein Hebel, um ein weiteres Segment der staatlichen Daseinsvorsorge ins Privatrecht zu verlagern und damit dem Markt zu überlassen. Letztlich sind Ideen wie die Berliner „Schulbauoffensive“ nur denkbar, weil ein milliardenschwerer öffentlicher Investitionsstau auf Unmengen international vagabundierenden Kapitals trifft und sichere Anlageplätze verspricht. So erzeugen die Zwänge der Kapitalverwertung und eine weitreichende Skepsis der Bevölkerung gegenüber rein marktgesteuerten gesellschaftlichen Prozessen zweierlei: zum einen den weiteren Ausverkauf öffentlicher Güter, zum anderen einen staatlich gesteuerten Vernebelungsdiskurs, der die wesentlichen Risiken und Problempunkte dieses groß angelegten Projekts weitgehend unkenntlich macht.