Leistbares Wohnen für alle: Eine Verantwortung der EU | Berliner MieterGemeinschaft e. V.
Leistbares Wohnen für alle: Eine Verantwortung der EU
Wie das EU-Beihilferecht die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum behindert
von Michaela Kauer
Titel
Obwohl uns das Wettbewerbsrecht der Europäischen Union in vielen Lebensbereichen unmittelbar tangiert, werden sich die wenigsten Menschen mit den juristischen Finessen dieser komplexen Materie beschäftigt haben. Das tun dafür Legionen von Anwaltskanzleien, Juraprofessor/innen, Gerichten und Rechtsabteilungen aller Regierungsebenen, denn das Wettbewerbsrecht ist einer der wichtigsten Hebel zur Ausgestaltung und Vollendung des Binnenmarktes in der EU, wozu sich die Mitglieder ja auch vertraglich verpflichtet haben.
Der Binnenmarkt ist sozusagen die DNA der EU. Er soll nach dem Willen der Gründer/innen ein „einheitlicher Markt, in dem der freie Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen gewährleistet ist und in dem die europäischen Bürgerinnen und Bürger ihren Wohnsitz frei wählen sowie ungehindert einer Arbeit, Ausbildung oder unternehmerischen Tätigkeit nachgehen können“, sein.
Für viele Bürger/innen der EU bringt dieser Binnenmarkt natürlich etliche Annehmlichkeiten mit sich. Verbunden mit der Reisefreiheit bedeutet er, dass jede und jeder einkaufen, arbeiten, Dienstleistungen anbieten oder in Anspruch nehmen und investieren kann, wo er und sie will. Damit der Wettbewerb innerhalb der EU aber auf faire Art funktioniert, müssen sich alle an die Regeln halten, zum Beispiel an das europäische Kartellrecht, welches den Missbrauch durch Monopole oder monopolähnliche Unternehmen verhindern soll. Manchmal kommt dies auch zum Tragen. Bekanntes Beispiel sind die Milliardenstrafen gegen den US-Internetriesen Google, der sich nach Einschätzung der EU-Kommission unfaire Wettbewerbsvorteile gesichert hatte.
Schlüsselressort in der Kommission
Die zentrale Bedeutung des Wettbewerbsrechts wird auch dadurch deutlich, dass es dafür eine eigene Verantwortlichkeit in der EU-Kommission gibt. Die Wettbewerbskommissarin oder der Wettbewerbskommissar gehören unbestritten zu den mächtigsten Akteuren auf dieser Ebene. Denn zu den in diesem Ressort zusammengefassten Rechtsgebieten gehört außer dem Kartell- auch das Vergaberecht. Das regelt für Unternehmen die Möglichkeit, sich überall in der EU um öffentliche Aufträge bewerben zu können. Für die einzelnen Mitgliedsstaaten gelten umfangreiche Diskriminierungsverbote und Transparenzregelungen bei entsprechenden Ausschreibungen und Vergaben.
Und schließlich gehört auch noch das Beihilfenrecht in diesen Bereich. „Beihilfe“ ist allerdings kein exakter Rechtsbegriff. Im gängigen EU-Verständnis ist darunter jede Art von Vorteil zu verstehen, den der Staat (oder eine andere öffentliche Stelle) direkt oder indirekt einem Unternehmen gewährt und so den Wettbewerb verzerrt oder gar den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigt. Eine zu sanktionierende Begünstigung zu Lasten des freien Binnenmarktes kann vieles sein. Es geht nicht nur um um direkte Geldzuschüsse, sondern auch um Steuernachlässe oder einen Vorteil ohne angemessene Gegenleistung. Das ist ein ziemlich scharfes Schwert, denn die EU hat ein generelles Beihilfeverbot ausgesprochen.
So ganz lückenlos und wasserdicht ist dieses Diktum allerdings nicht. In den meisten europäischen Ländern gibt es eine lange Tradition von gewachsenen Beziehungen zwischen dem Staat, den Gebietskörperschaften, dem Gemeinwesen und der Wirtschaft. Das betrifft unter anderem Schulen, Krankenhäuser, den öffentlichen Personennahverkehr und weitere öffentliche Dienstleistungen. Also all das, was oft als „Daseinsvorsorge“ bezeichnet wird. Kollisionen mit dem Beihilferecht sind da natürlich vorprogrammiert. Ausnahmen gibt es eigentlich nur für staatliche und kommunale Unternehmen, die als unmittelbare Auftragnehmer tätig sind oder Aufgaben erledigen, für die es schlicht keinen Markt gibt, weil sich damit nichts verdienen lässt. Und es gibt Ausnahmesituationen, wie Naturkatastrophen oder Wirtschaftskrisen, in denen der Staat direkt mit Beihilfen in den Markt eingreifen darf, wovon beispielsweise in Deutschland im vergangenen Jahr die dürregeplagte Landwirtschaft profitierte. Aber auch diese Interventionen sind streng geregelt. Der entsprechende Katalog enthält jede Menge Ausnahmebestimmungen, Meldepflichten, Ausnahmen von Meldepflichten und Prüfmöglichkeiten. Manchmal landen möglicherweise „unerlaubte“ Beihilfen auch vor den europäischen Gerichten.
Verhängnisvolle Ausnahme
Grundlage der Ausnahmen vom Beihilferecht ist ein Beschluss der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2012. Darin hat sie sich selbst ermächtigt, „staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind“ zu genehmigen, und zwar ohne Mitwirkung des Parlamentes und des Europäischen Rates. In dem Beschluss finden sich auch die einzelnen Ausnahmen vom Beihilfeverbot, die besagen, dass der Staat unter bestimmten Bedingungen bestimmte Leistungen fördern darf, ohne gleich ein Vertragsverletzungsverfahren zu riskieren.
Der soziale Wohnungsbau wird hier neben Gesundheitsdiensten, Langzeitpflege, Kinderbetreuung, dem Zugang zum Arbeitsmarkt und der Betreuung benachteiligter Gruppen unter der berühmten Ziffer 11 des Kommissionsbeschlusses genannt. Es gilt die Befreiung von der Anmeldepflicht auch für Unternehmen, die Wohnraum „für benachteiligte Bürger oder sozial schwächere Bevölkerungsgruppen“ bereitstellen. Bei keiner anderen öffentlichen Leistung wird die Zielgruppe der öffentlichen Leistung derart eingeschränkt. Und das mit gerade mal sieben lapidaren Worten.
Wer meint, da gehe es nur um Wortklauberei, ist im Irrtum begriffen. Denn eine solche Zielgruppendefinition entspricht den unmittelbaren Interessen der Immobilienverbände, die nahezu vorbehaltlos unterschreiben, dass der soziale Wohnungsbau mit öffentlichen Zuschüssen in der Lage sein solle, die armen Menschen zu versorgen. Denn im Umkehrschluss bedeutet dies, dass Beihilfen und Eingriffe in den Wohnungsmarkt jenseits der „sozialen Randgruppen“ unzulässig sind. Aber auch viele Obdachlosenverbände bestehen auf eben dieser Zielgruppe, um eine vorrangige Unterbringung wohnungsloser Menschen in öffentlichen Projekten sicherzustellen. Der soziale Wohnungsbau wird damit jedoch seiner integrierenden Funktion der sozialen Durchmischung beraubt und der private Sektor aus der Verantwortung entlassen.
Kommunen werden geknebelt
Schon seit einiger Zeit stemmen sich vor allem Kommunen, Mieterverbände, kommunale und gemeinnützige Wohnungsunternehmen und viele Akteur/innen der Sozial- und Gemeinwirtschaft gegen diese einschränkende Bestimmung. Vor allem die Kommunen und ihre Verbände sehen das Subsidiaritätsprinzip in Frage gestellt, da die Zielgruppendefinition nicht der Europäischen Kommission, sondern den Verantwortlichen für das Wohnungswesen vor Ort zustehe. Auch wird die Definition einer Zielgruppe in klarem Widerspruch zu den Zielen einer sozialen Durchmischung beim Wohnen und in den Städten Europas gesehen, wie sie inzwischen in der Europäischen Säule Sozialer Rechte angelegt ist. Nicht zuletzt wird durch zahlreiche Studien darauf hingewiesen, dass sich viele Menschen aus dem Mittelstand, weit über die erwähnte Zielgruppe hinaus, das Wohnen nicht mehr leisten können, und zwar in ganz Europa. Die größte Gefahr allerdings, und die wurde mittlerweile von der EU-Städtepartnerschaft zum Wohnungswesen (siehe Kasten) aufgezeigt, ist die damit verbundene rechtliche Unsicherheit bei öffentlichen Investitionen ins soziale und leistbare Wohnen. Denn die Zielgruppendefinition eröffnete institutionellen Investoren die Möglichkeit, nicht nur einzelne Wohnprojekte, sondern ganze Wohnungsbauförderungssysteme auszuhebeln. Und zwar durch Klagen vor der Wettbewerbsbehörde, also der Europäischen Kommission, in denen behauptet wurde, dass die angebotenen Wohnungen weit mehr abdecken als die sozial benachteiligten Bevölkerungsgruppen. Dies ist in den Niederlanden geschehen. Ähnliche prominente Fälle gab es in Frankreich, Schweden und Irland. Meist wurde der Staat dann dazu verurteilt, etwas am Wohnungsbauförderungssystem zu ändern. Mit weitreichenden Folgen. So wurden in den Niederlanden die Einkommensgrenzen für den geförderten Wohnungsbau herunter gesetzt und 650.000 Menschen verloren den Zugang zu diesem preisgebundenen Segment.
Die Mitglieder der Städtepartnerschaft haben aus ganz Europa insgesamt 20 Fälle zusammengetragen und publiziert, in denen es Rechtskonflikte um die Wohnungsbauförderung gab. Sie haben dazu noch eingehend analysiert, wie sich verschiedene Aspekte des Beihilfenrechts konkret auf die Schaffung leistbaren Wohnraums vor Ort auswirken. Dabei geht es nicht nur um den unmittelbaren Schaden für jene Menschen, die dringend preiswerten, sicheren, gesunden Wohnraum brauchen. Vielmehr entfaltet die Praxis der EU-Kommission und der Gerichte auch eine unheilvolle Wirkung. Viele Kommunen trauen sich nicht mehr, direkt oder indirekt – etwa durch bevorzugte Vergabe von Bauland an gemeinwohlorientierte Bauträger – in den sozialen Wohnungsbau zu investieren. Denn sie fürchten Klagen von „benachteiligten“ privaten Bauherren und institutionellen Investoren, die dann manchmal bis zum Europäischen Gerichtshof ausgefochten werden und auch mit erheblichen Regressforderungen verbunden sein können.
Daher mündete die Arbeit der EU-Städtepartnerschaft Wohnen in die dringende Empfehlung, im Zuge der nächsten Revision des Beihilferechts diese unheiligen sieben Wörter, mit denen der soziale Wohnungsbau geknebelt wird, ersatzlos zu streichen, um wieder Rechtssicherheit für öffentliche Investoren zu gewinnen.
Neuer Anlauf in der EU
Gelegenheit dazu gibt es bald, denn die Europäische Kommission beginnt noch 2019 mit einem umfassenden Bericht und Studien zum Beihilferecht. Von Mitte Juni bis Mitte Juli gab es dazu auch eine kurze Konsultationsphase. Auf große Resonanz stieß dieses Verfahren allerdings nicht, es gab nur elf Rückmeldungen. So besteht die European Property Federation (EPF) auf der einschränkenden Zielgruppenbestimmung, weil soziale Wohnungsbauträger sonst in Konkurrenz mit den privaten Investoren und Hausbesitzern um die Wohnungssuchenden aus der Mittelschicht stehen würden. Zu Wort gemeldet haben sich aber der internationale Mieterbund International Union of Tenants (IUT) und die gemeinnützigen Wohnungsbauträger aus Frankreich und den Niederlanden. Sie fordern, dass das Subsidiaritätsprinzip strikt eingehalten werden soll und soziale Durchmischung ein legitimes Ziel des öffentlich geförderten Wohnungswesens sein muss.
Zwar ist der Wohnungsmarkt nicht das einzige Thema bei der Evaluierung des Beihilfenechts, doch sicherlich eines der wichtigsten. Denn der „freie Markt“ ist offenkundig nicht in der Lage, breite Teile der Bevölkerung mit guten, leistbaren Wohnungen in lebendigen Nachbarschaften zu versorgen. Am Diskurs um das Beihilfenrecht der EU und seine Auswirkungen auf das Wohnungswesen entzündet sich seit gut zehn Jahren immer wieder die Auseinandersetzung darüber, ob wir als Gesellschaft Eingriffe in einen nicht funktionierenden Markt vereinbaren wollen. Die Auseinandersetzung um leistbares Wohnen für alle, mit dem Ziel der sozialen Durchmischung und des sozialen Friedens, wird kein leichter Spaziergang, sondern ein langer Marsch durch die Institutionen. Mieterverbände, gemeinnützige Wohnungsbauträger und Kommunen sollten gerade in Deutschland jetzt verstärkt Flagge zeigen, und die eigene Regierung, demnächst im EU-Vorsitz, genauso wie die frisch gekürte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen an ihre Verantwortung erinnern. Denn Deutschland hat, bei allen Problemen im Wohnungswesen, mit seinem im EU-Vergleich relativ starken gemeinwohlorientierten und kommunalen Sektor, mit Mieterschutz und großem zivilgesellschaftlichen Engagement in der Wohnungsfrage starke Ressourcen und ein gewichtiges Wort mitzureden.
Michaela Kauer, Jahrgang 1966, studierte Verwaltungswissenschaften und arbeitet seit 1992 für die Stadt Wien. Seit 2009 leitet sie deren Verbindungsbüro in Brüssel und vertritt seit 2010 die Stadt Wien im Vorstand des Städtenetzwerks EUROCITIES. Von 2016 bis 2018 war sie eine der beiden Koordinatorinnen der EU-Städtepartnerschaft Wohnen im Rahmen der Städtischen Agenda für die EU.
Die EU-Städtepartnerschaft zum Wohnungswesen
Die EU-Städtepartnerschaft zum Wohnungswesen erhielt im Pakt von Amsterdam im Juni 2016 den Auftrag, einen Beitrag zu leisten, um „bezahlbaren Wohnraum von guter Qualität zu bieten. Der Schwerpunkt liegt auf bezahlbaren Sozialwohnungen, Beihilferegelungen und allgemeiner Wohnungspolitik.“. In ihrer dreijährigen Arbeit analysierte die Partnerschaft die generelle Wohnungssituation in Europas Städten und Ländern, befasste sich mit den Folgen der rechtlichen Unklarheiten im Bereich des Beihilferechts für die soziale Wohnraumversorgung und entwickelte Maßnahmen zur Verbesserung der Investitionsbedingungen für leistbares Wohnen. Im Dezember 2018 wurden die Ergebnisse der dreijährigen Arbeit – der 100-seitige Aktionsplan – präsentiert.
