Es ist ein Wort, dass sich nur schwer einprägen lässt: Erhaltungsverordnung. Nicht nur aus diesem Grund wird dieses städtebauliche Instrument kaum von Mieterverbänden eingefordert. Sie gilt als ein stumpfes Schwert, dabei kann sie echten Mieterschutz bedeuten. Die soziale Erhaltungsverordnung ist in § 172 Baugesetzbuch geregelt. In den Flächenstaaten wird sie als Satzung erlassen, in den Stadtstaaten als Verordnung. Mit der sozialen Erhaltungsverordnung kann gleichzeitig eine Umwandlungsverordnung erlassen werden, wodurch alle Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigt werden müssen.
In Hamburg wurde die soziale Erhaltungsverordnung 1994 in den Gebieten Eimsbüttel-Hoheluft, Barmbek-Uhlenhorst und der Neustadt erlassen. 1998 kam die Umwandlungsverordnung hinzu, nachdem der Gesetzgeber diese Möglichkeit eröffnet hatte. Nach dem Regierungswechsel stellte die CDU 2001 umgehend die Erhaltungsverordnungen auf den Prüfstein und hob sie in den größeren Gebieten Eimsbüttel und Barmbek auf. Zu bürokratisch und zu wenig Erfolg wurde ihr attestiert. Mit zunehmender Wohnungsnot und dem Aufstand der Mieter/innen, unter anderem im Netzwerk „Recht auf Stadt“, wurde sie wiederentdeckt. In den von Gentrifizierung besonders betroffenen Gebieten St. Pauli, Ottensen, Sternschanze, Eimsbüttel-Süd und St. Georg fanden entsprechende Voruntersuchungen statt. Das Ergebnis war eindeutig und wenig überraschend: Es gibt eine Verdrängung von bestimmten Bevölkerungsschichten und das alteingesessene Milieu ist dringend zu schützen. Eine große Studie wurde in Auftrag gegeben, die zu einem ähnlichen Ergebnis führen dürfte. Da aber die Verordnungen in die Grundrechte der Hauseigentümer eingreifen, ist man besonders vorsichtig und will keine Angriffsfläche für Klagen bieten. Der Erfolg der Verordnungen wird mit Sicherheit auch von ihren Durchführungsbestimmungen abhängen.
Erlass der Verordnung
Die Grundlage für den Erlass der sozialen Erhaltungsverordnung und der Umwandlungsverordnung ist § 172 Abs. 1 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB). In Hamburg wird – ähnlich wie in Berlin – die soziale Erhaltungsverordnung wie folgt geprüft und erlassen: Der Bezirk gibt für klar abgrenzbare Stadtteile eine Plausibilitätsprüfung in Auftrag, wenn eine Verdrängung von bestimmten, meist einkommensschwachen Bevölkerungsschichten in dem Quartier auffällig wird. Diese Plausibilitätsprüfung wird von anerkannten Gutachtern durchgeführt. Wenn die Plausibilitätsprüfung abgeschlossen ist, muss das Bezirksamt entscheiden, ob genügend Kriterien erfüllt sind, um die Verordnung zu erlassen. In einem zweiten Schritt wird eine repräsentative Erhebung eingeleitet. Diese Erhebung erfolgt per Verordnung durch den Hamburger Senat und erhebt Daten über die Gebäude, die Wohnungen, die Sozialstruktur im Gebiet, die Wohnzufriedenheit, die Gebietsanbindung sowie zu Veränderungsabsichten und Mobilität. Mit der Verordnung über eine Repräsentativerhebung kann der Senat einen Aufstellungsbeschluss gemäß § 15 Abs.1 BauGB erlassen, damit während der meist ein Jahr dauernden Befragung und Auswertung ein vorläufiger Schutz installiert wird. Der Aufstellungsbeschluss erfolgt gemäß § 1 Abs. 1 Bauleitplanfeststellungsgesetz. Danach kann für einen Zeitraum von bis zu 12 Monaten eine Rückstellung von Bauvorhaben und Umwandlungen verordnet werden. Die Rückstellung bewirkt, dass Bauanträge und Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen weder bearbeitet noch genehmigt werden. Diese Aufschiebung ist insbesondere bei der Umwandlung für Mieter/innen günstig. Zuständig für die repräsentative Erhebung ist in Hamburg die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU). Bei einem negativen Ergebnis stellt die BSU das Verfahren ein. Falls das Ergebnis positiv ist, leitet die BSU das Verfahren weiter an das zuständige Bezirksamt und die Finanzbehörde. Beide bereiten gemeinsam den Erlass der Verordnung vor und bringen diese in den Senat ein. Der Senat erlässt beide Verordnungen und gibt die Zuständigkeit nach § 173 BauGB an den Bezirk weiter. Dieser ist dann mit der Durchführung der Verordnung beauftragt.
Bis zum Erlass der Verordnung dauert es den Mieterverbänden viel zu lange. Hier sollte wie in München zu bestimmten Indikatoren wie Umwandlungstätigkeit, Umzug von bestimmten Bevölkerungsschichten und erhebliche Verteuerung der Mieten sehr viel schneller gearbeitet werden.
Instrumente der Verordnung:
1. Modernisierungen, Rückbau, Änderungen und Nutzungsänderungen werden genehmigungspflichtig
Alle baulichen Änderungen, die nicht als Instandsetzung zu werten sind und eine Mieterhöhung nach sich ziehen, bedürfen einer behördlichen Genehmigung. Luxusmodernisierung soll so verhindert werden. Eine Anpassung an den üblichen Standard darf Vermietern nicht verweigert werden. Die Modernisierung kann unter Auflagen genehmigt werden. Als Auflage ist eine Miethöhenbegrenzung nach dem sogenannten Mietinterventionsmodell vorgesehen.
Das Mietinterventionsmodell greift nur, wenn es sich nicht um Anpassungen an den üblichen Standard bzw. Luxusmodernisierung handelt. Tatsächlich griff das Interventionsmodell in Hamburg hauptsächlich bei Anbringung bzw. Vergrößerung von Balkonen. Interessant wird es in Zukunft, wie die häufig sehr kostspieligen Wärmedämmmaßnahmen zu beurteilen sind (häufig mit Mieterhöhungen über 2,50 Euro/qm) und ob beispielsweise der Austausch einer Gasetagenheizung gegen eine Zentralheizung mit Fernwärmeanschluss durch das Mietinterventionsmodell verhindert werden kann.
Die Genehmigung von Modernisierungen könnte zukünftig eine größere Rolle spielen, da die Modernisierungsmieterhöhung mittlerweile ein häufiges Mittel zur Vertreibung von Altmieter/innen ist.
2. Vorkaufsrecht der Stadt
In Gebieten, in denen die soziale Erhaltungsverordnung gilt, kann die Stadt ein Vorkaufsrecht geltend machen. Das bedeutet, dass alle Kaufverträge vorzulegen sind, und wenn beispielsweise ein stadtbekannter Miethai ein Objekt erwerben will, kann die Stadt in den Kaufvertrag mit dem Alteigentümer einsteigen und so den Miethai als Neueigentümer verhindern. Im Zuge der Überprüfung des Vorkaufsrechts können auch sogenannte Abwendungsvereinbarungen abgeschlossen worden. Sie verhindern nach § 27 Abs. 1 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Stadt, wenn zwischen dem Käufer des Grundstücks und der Stadt ein im Einzelfall ausgehandelter Vertrag geschlossen wird. Dieser Vertrag beinhaltet regelmäßig folgende Einschränkungen:
1. keine Antragsstellung für eine Abgeschlosssenheitserklärung,
2. keine Antragsstellung auf Genehmigung einer Umwandlung von Wohnungen nach § 172 Abs. 1 BauGB,
3. Verzicht auf Nutzungsänderung,
4. keine Durchführung von baulichen Veränderungen und Modernisierungen, die über die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungsstandards einer durchschnittlichen Wohnung im Quartier hinausgehen,
5. Mieterhöhung nach Modernisierung nur im Rahmen eines Mietinterventionsmodells,
6. bei Neuvermietung von Wohnraum keine Überschreitung der ortsüblichen Vergleichsmiete nach dem Mietspiegel.
Im Gegenzug verzichtet die Stadt auf die Ausübung ihres Vorkaufsrechts. Die Geltungsdauer der Abwendungsvereinbarung beträgt in Hamburg regelmäßig 10 bis 15 Jahre.
In Hamburg wurden über einen Zeitraum von rund 8 Jahren ungefähr 1.000 Wohnungen durch das Vorkaufsrecht geschützt. Das ist viel zu wenig. Die Stadt hätte sicherlich das Vorkaufsrecht häufiger anwenden können. Leider wurden für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Stadt Beschränkungen aufgestellt, die in vielen Bereichen ein erfolgreiches Einschreiten der Behörde verhindert haben. Die Beschränkungen sind:
1. Es dürfen nur Häuser mit mehr als 4 Wohneinheiten gekauft werden.
2. Von den Bewohner/innen muss mindestens die Hälfte länger als 15 Jahre im Gebäude wohnen.
3. Die durchschnittliche Miethöhe im Haus darf nicht über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegen.
4. Der bauliche Gebäudezustand muss gut sein.
5. Es muss ein Nachweis eines begründeten Misstrauens gegenüber dem Käufer bestehen.
Aufgrund dieser strengen Vorschriften wurden viele Häuser nicht vor dem Ankauf durch Spekulanten geschützt. Bei zukünftigen sozialen Erhaltungsverordnung sollte ein anderer Kriterienkatalog aufgestellt werden. Eine Mietdauer von 15 Jahren ist in den derzeitigen Untersuchungsgebieten bei 50% der Bewohner/innen eines Hauses mit großer Wahrscheinlichkeit nicht gegeben. Außerdem muss nur eine Mietpartei, etwa nach einer Neuvermietung, über dem Mietspiegelniveau liegen und alle anderen Mieter/innen zahlen die ortsübliche Vergleichsmiete, und das Vorkaufsrecht darf nicht ausgeübt werden. Außerdem zeigt sich, dass eine Abwendungsvereinbarung über 10 Jahre keinen echten Schutz darstellt, denn die Häuser wurden von den Käufern einfach nach dieser Frist umgewandelt. Also muss auch hier ein weiterer Mieterschutz her. Dieser kann gewährleistet werden, wenn eine genossenschaftliche Immobilienagentur eingeschaltet wird.
3. Schutz durch eine Umwandlungsverordnung
Neben der sozialen Erhaltungsverordnung wird regelmäßig eine Umwandlungsverordnung erlassen. Umwandlung bedeutet, dass ein Miethaus in Eigentumswohnungen überführt wird (siehe Seite 24). Die Wohnungen können dann einzeln verkauft werden. Die neuen Eigentümer melden häufig mit Beendigung einer Kündigungssperrfrist Eigenbedarf an. Mit einer Umwandlungsverordnung wird die Umwandlung nicht verboten, sondern genehmigungspflichtig.
Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn
1. das Grundstück zu einem Nachlass gehört und Sondereigentum zugunsten von Miterben oder Vermächtniserben begründen soll,
2. das Sondereigentum zur eigenen Nutzung an Familienangehörige des Eigentümers veräußert werden soll,
3. ohne die Genehmigung Ansprüche Dritter auf die Übertragung von Sondereigentum nicht erfüllt werden können, zu deren Sicherung vor dem Wirksamwerden des Genehmigungsvorbehalts eine Vormerkung im Grundbuch eingetragen ist,
4. das Gebäude zum Zeitpunkt der Antragsstellung zur Begründung von Sondereigentum nicht zu Wohnzwecken genutzt wird,
5. sich der Eigentümer verpflichtet, innerhalb von 7 Jahren ab der Begründung von Sondereigentum Wohnungen nur an die Mieter zu veräußern.
Entgegen der Befürchtung, dass der Genehmigungsvorbehalt bei Umwandlung lediglich ein untaugliches Schwert sei, hat sich in der Vergangenheit gezeigt, dass die Umwandlungsverordnung sehr erfolgreich sein kann. Beispielsweise wurden von 1994 bis 1997 in Hamburg-Eimsbüttel 1.424 Wohneinheiten umgewandelt. Zum Vergleich: Von 1998 bis 2001, als der Genehmigungsvorbehalt galt, wurden lediglich 260 Wohnungen umgewandelt. In Hamburg-Neustadt am Hafen, auch „Portugiesen-Viertel“ genannt, wurden im Zeitraum 1994 bis 1997 insgesamt 75 Wohnungen umgewandelt. Von 1998 bis 2001 wurde dagegen keine Umwandlung mehr vorgenommen. Das ist umso erstaunlicher, da der Verlag Gruner und Jahr dorthin seinen Sitz verlagerte und eine Vielzahl Journalisten und Verlagsmitarbeiter ins Viertel zogen.
Nach alledem wird klar, dass die Umwandlungsverordnung der entscheidende Aspekt in dem Gesamtpaket soziale Erhaltungsverordnung ist und tatsächlich Mietverhältnisse schützen kann.
Ausführung und Praxis
Die soziale Erhaltungsverordnung und die Umwandlungsverordnung sind nur dann erfolgversprechend, wenn in den Bezirksämtern oder den zuständigen Ortsämtern in ausreichender Zahl Stellen eingerichtet werden, die mit engagierten Mitarbeitern besetzt sind. Außerdem muss eine Öffentlichkeitsarbeit durchgeführt werden, die sowohl Mieter/innen als auch Eigentümer entsprechend informiert. In Hamburg-Eimsbüttel ist diese Kombination hervorragend geglückt. Es wurden für alle Beteiligten (Mieter/innen und Eigentümer) Informationsbroschüren erstellt und verteilt. Außerdem wurden Sprechstunden angeboten und bei Bedarf auch Hausversammlungen durchführt.
Fazit
Wenn man sich die Instrumente der sozialen Erhaltungsverordnung ansieht, kann man erkennen, dass Neuvermietungen nicht erfasst sind. Auch Mietsteigerungen durch die Anpassung an die ortsübliche Vergleichsmiete spielen hier keine Rolle. Folglich kann diese Verordnung das Mietniveau in einem Quartier nicht einfrieren. Allerdings können Umwandlungen wie in der Hamburger Neustadt auf 0% gesenkt werden. Darüber hinaus könnte das Vorkaufsrecht dazu führen, dass Häuser auch langfristig als Miethäuser von Genossenschaften mit moderaten Mieten dem „Milieu“ – also der angestammten, einkommensschwachen Bevölkerung – zur Verfügung gestellt werden.
Im Bereich der Modernisierung müssen Kriterien angesetzt werden, die das Mietinterventionsmodell in den Vordergrund stellen, um hier positive Auswirkungen zu erzielen. Fakt ist aber, dass die soziale Erhaltungsverordnung kein Allheilmittel ist. Die soziale Erhaltungsverordnung ist eine städtebauliche Maßnahme und dient nicht in erster Linie dem Schutz der Mieter/innen. Wichtig sind für echten Mieterschutz die Begrenzungen der Mieten bei Neuvermietungen und der Wegfall der Modernisierungsmieterhöhung.
MieterEcho 348 / Juli 2011