Seit Mitte der 90er Jahre prägen Ausgabenkürzungen und Privatisierungen die Haushaltspolitik Berlins. Als SPD und die damalige PDS 2002 den Senat bildeten, verstärkte sich diese Tendenz noch. Zentrales Argument aller Befürworter eines radikalen Sparkurses war eine unterstellte Eigenverantwortung der Stadt für die im Vergleich mit den anderen Bundesländern einmalig hohe Neuverschuldung. Berlin habe über seine Verhältnisse gelebt und müsse nun gegensteuern, so der einhellige Tenor in Politik und Finanzwissenschaft. Hieraus folge, dass Berlin ein Ausgabe- und kein Einnahmeproblem habe.
Birger Scholz ist Diplom-Volkswirt und Diplom-Verwaltungswirt (FH). Er lebt in Berlin und arbeitet in Düsseldorf.
Die Kritik richtete sich vor allem gegen den Diepgen-Senat, dem vorgeworfen wurde, unzureichend konsolidiert zu haben. So stiegen die Schulden von 11,1 Milliarden Euro im Jahr 1991 auf 47,5 Milliarden Euro in 2002. Es verwundert nicht, dass der ehemalige Regierende Bürgermeister Eberhard Diepgen (CDU) 2005 eine dezidierte Gegenposition einnahm: „Die Ursache für die nunmehr fast 60 Milliarden Euro Schulden des Landes sind nicht in landespolitischen Entscheidungen zu suchen, wie dies die Bundesregierung glauben machen will, sondern in dem Abbau der Förderungen in einem Tempo, das eine Anpassung an die neuen Gegebenheiten nicht erlaubte. Berlin hätte, selbst wenn der Konsolidierungskurs schneller und mit härteren Einschnitten in der Ausgabenstruktur verfolgt worden wäre, eine Kompensation der Einnahmeausfälle nie erreichen können. (…) Der Rückzug des Bundes aus der Berlinhilfe und Berlinförderung und der sofortige Wegfall der Finanzzuweisungen für Ostberlin belegen nicht nur die Verantwortung des Bundes, sondern begründen auch den Anspruch des Landes auf einen nachträglichen Ausgleich.“ Ein Blick auf die von 1992 bis 2002 konstanten Primärausgaben – das sind die Ausgaben abzüglich der Zinszahlungen – stützt Diepgens These, dass Berlin in den 90er Jahren keineswegs über seine Verhältnisse lebte. Daher ist die Bedeutung des Abbaus der Bundeshilfen an der rasant ansteigenden Verschuldung zu untersuchen. Obwohl die finanzwissenschaftliche Literatur sich umfänglich mit der Berliner Haushaltskrise beschäftigt hat und diverse Modellrechnungen zu den Perspektiven der Konsolidierung vorliegen, wurde bisher nicht der Versuch unternommen, den Anteil des Abbaus der Bundeshilfen empirisch zu bestimmen. Dies gilt auch für die finanzwissenschaftliche Begründung der Haushaltsnotlagenklage des Landes Berlin beim Bundesverfassungsgericht.
Abbau der Haushaltssubventionen im Eiltempo
Um Westberlin während des Kalten Kriegs überlebensfähig zu halten, wurde der Landeshaushalt seit den 50er Jahren in großem Umfang vom Bund querfinanziert. Die Gesamtleistungen des Bundes (ohne Bundesdarlehen und Schuldenaufnahmen) erreichten 1989 55,8% der Ist-Einnahmen, die Steuereinnahmen Berlins hingegen betrugen nur 24,1%. Nicht vergessen werden darf, dass auch Ostberlin als Hauptstadt der DDR eine Sonderstellung einnahm. Während die DDR-Bezirke 1988 im Durchschnitt mit 36% aus dem Staatshaushalt der DDR subventioniert wurden, erhielt Ostberlin über 58%. Nach der Vereinigung fiel die Subventionierung des Ostteils der Stadt ersatzlos weg. Berlinhilfe und Berlinförderung liefen bis 1994 degressiv aus. Zugleich wurde der Ostteil der Stadt nach 1991 im Rahmen der vielfältigen Programme und Finanzhilfen des Aufbaus Ost unterstützt. Seit 1995 wurde Berlin dann regulär in den föderalen Finanzausgleich (Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen) eingebunden.
Modellannahmen und Berechnung
Da die Berlinhilfe eine reine Subventionierung Westberlins war, wird im Modell in zwei Varianten berechnet, welche Folgen ein langsamerer Abbau gehabt hätte. In Variante 1 wird nur die Unterfinanzierung Westberlins betrachtet und davon ausgegangen, dass der Ostteil auskömmlich ausfinanziert wird. So ergibt sich ein Finanzbedarf in Höhe von 7,3 Milliarden Euro (= Berlinhilfe des Jahres 1991). In Variante 2 wird zusätzlich eine moderat geschätzte Unterfinanzierung des Ostteils in Höhe von 1 Milliarde Euro angenommen und ins Modell einbezogen. Maßgeblich ist die Abbaurate der Solidarpakt-II-Mittel des Aufbaus Ost. Hier liegt die Überlegung zugrunde, dass die Berlinhilfe aus Gründen des Vertrauensschutzes nicht schneller abgebaut werden sollte als die Ostförderung.
Diagramm: Alternative Entwicklung der Verschuldung im Modell 2002 in Milliarden Euro
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Alle Zahlungen im Rahmen des Aufbau Ost (Fonds Deutsche Einheit und Investitionspauschale) bleiben unberücksichtigt, da diese Ostberlin betrafen. Berücksichtigt werden jedoch die Zahlungen Berlins an den Fonds Deutsche Einheit, die Zahlungen an Berlin im Rahmen der Hauptstadtverträge und die aus dem Subventionsabbau der Berlinförderung resultierenden Steuermehreinnahmen. Um die Vergleichbarkeit im Zeitverlauf herzustellen, wird die Zeitreihe der Berlinhilfe nach 1995 mit den Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) inklusive BEZ Neue Länder fortgeschrieben. Für alle Modellvarianten werden die jährlich verminderte Neuverschuldung berechnet und die geringeren Zinszahlungen berücksichtigt. Als Zinssatz für die Schuldenaufnahme eines jeweiligen Jahres wird der Mittelwert der monatlichen Umlaufrendite börsennotierter Bundeswertpapiere der öffentlichen Hand verwendet. Im Modell wird zudem angenommen, dass sich Berlin mit vierjährigen Bonds refinanziert. (Quelle: Birger Scholz)
Modell zeigt Entschuldungswirkung
Das Diagramm zeigt die alternative Entwicklung der Verschuldung für beide Modellvarianten. Zusätzlich wurde für beide Varianten die Verschuldungsdynamik simuliert, wenn Berlin nicht Unternehmensbeteiligungen in Höhe von 6,9 Milliarden Euro verkauft hätte. Während es in Variante 2 ohne Beteiligungserlöse zu einer Halbierung der Verschuldung kommt, steigt die Schuldenlast in Variante 1 mit Beteiligungserlösen um 159% (siehe Tabelle).
Tabelle: Vergleich der Schuldenstände nach Variante 1 und 2 im Jahr 2002 in Milliarden Euro
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Die Modellberechnung zeigt eindeutig, dass bei einem Abbau der Bundeshilfen analog der Abbaurate des Solidarpaktes II und einer Kompensation für die Unterfinanzierung Ostberlins weder die Privatisierungen des Senats unter Diepgen, noch die verschärften Sparmaßnahmen ab 2002 unter der rot-roten Regierung nötig gewesen wären. Dass sich in der umfangreichen Literatur zur Berliner Haushaltsnotlage keine Modellrechnung findet, die die Folgen des Abbaus der Bundeshilfe darstellt, lässt sich nur damit erklären, dass die Finanzwissenschaft diese Maßnahme niemals infrage gestellt hat. Der Anfang der 90er Jahre vom Bund vorgegebene Finanzierungspfad für Berlin wird kritiklos akzeptiert. Eine ähnliche Haltung zeigt sich in der sonstigen Debatte zur Verschuldung der öffentlichen Haushalte. Die Ursachen der strukturellen Unterfinanzierung werden nicht thematisiert. Stattdessen wird allein die Notwendigkeit betont, bei den Ausgaben zu sparen. So sehr Diepgen zuzustimmen ist, dass Berlin haushaltspolitisch keine Möglichkeit hatte, den Abbau der Bundeshilfen durch Einsparungen in vergleichbarer Größenordnung zu kompensieren, kann seine Darstellung der Verantwortlichkeit der eigenen Administration Anfang der 90er Jahre nicht überzeugen. Bereits 1991 hatte der Senat in den „Leitlinien zur Finanzpolitik“ die Problemlage benannt, dem Bund indirekt mit Klage gedroht und Bundeshilfen für die 90er Jahre eingefordert. Zugleich wurde erklärt, dass sich Berlin dem „strukturellen Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben“ nicht durch ein Ausweichen in die Verschuldung entziehen könne. Genau dies geschah dann aber. Zwar drohte der Senat dem Bund im Juli 1992 abermals mit einer Verfassungsklage, doch blieb diese Drohung folgenlos.
Falsche Konsequenzen des Senats
Die vielfach – und selbst vom späteren Finanzsenator Thilo Sarrazin (SPD) – vorgebrachte These, dass ein Großteil der Schulden selbstverursacht sei, wäre hingegen nur haltbar, wenn Berlin den kompletten öffentlichen Dienst des Ostteils 1990 entlassen hätte. Allerdings ist die aus der Wohnungsbauförderung der 90er Jahre resultierende Verschuldung enorm. Da aber aufgrund der Wohnungsnot in den frühen 90er Jahren ein verantwortungsbewusster Senat Wohnungsbau betreiben musste, liegt der Großteil dieser Lasten nicht in der Verantwortung des Landes. Zudem kann ebenfalls empirisch gezeigt werden, dass die Pleite der Bankgesellschaft bis zum Jahr 2008 keine oder allenfalls marginale Auswirkungen auf den Haushalt hatte. Dies liegt jedoch allein an der kameralen Betrachtungsweise, die die enormen Vermögensverluste ausblendet. Langfristig betrachtet sind die Auswirkungen der Pleite der Bankgesellschaft auf die Verschuldung und damit die Gestaltungsfähigkeit der Landespolitik enorm. Neben der Hauptverantwortung des Bundes für die Haushaltsnotlage trägt die Berliner Politik eine Mitverantwortung. Obwohl frühzeitig erkennbar war, dass der Haushalt wegen der fehlenden Bundesgelder in finanzielle Schwierigkeiten geraten würde, wurde eine Klage gegen die Bundesregierung unterlassen. Stattdessen begannen CDU und SPD ab Mitte der 90er Jahre mit Sozialabbau und Privatisierung. Der rot-rote Senat knüpfte 2002 hieran nahtlos an und verstärkte diese vermeintliche Konsolidierungspolitik zulasten der Berliner Bevölkerung.
MieterEcho Nr. 346 vom März 2011