Mit Sparsamkeit allein werden keine Haushaltsprobleme gelöst, denn der Staat hat vor allem ein Problem mit den Einnahmen und nicht mit den Ausgaben. Ein Gespräch mit dem Volkswirt Achim Truger über fragwürdige Haushaltsdisziplin und den Unsinn einseitiger Sparpolitik.
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Dr. Achim Truger ist Professor für Volkswirt- schaftslehre an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin. Zuvor arbeitete er lange Zeit in der Hans-Böckler-Stiftung. Seine Schwerpunkte sind u. a. Finanz- und Steuerpolitik.
MieterEcho: Bitte kurz und knapp, was genau ist die „Schuldenbremse“?
Achim Truger: Die Schuldenbremse steht seit Sommer 2009 im Grundgesetz und begrenzt die Aufnahme neuer Schulden durch Bund und Länder. Der Bund darf ab 2016 im Regelfall nur noch neue Schulden im Umfang von maximal 0,35% des Bruttoinlandsprodukts, also etwa 9 Milliarden Euro, aufnehmen. Die Länder dürfen ab 2020 grundsätzlich überhaupt keine zusätzlichen Kredite mehr aufnehmen. Seit 2011 befinden sich die öffentlichen Haushalte im Übergang zu den Zielwerten.
Gelten diese Vorgaben ohne Ausnahme?
Nicht ganz, denn die Schuldenbremse bezieht sich auf die „strukturelle Neuverschuldung“. So versucht man die Konjunkturlage zu berücksichtigen. Bei schwacher Konjunktur dürfen neue Schulden aufgenommen werden, die allerdings in guten Zeiten durch Überschüsse wieder getilgt werden müssen. Und im Fall von Naturkatastrophen oder schweren Wirtschaftskrisen gelten ebenfalls Sonderregeln. Für all diese Fälle müssen genaue technische Vorschriften festgelegt werden. Diese können für den Bund und die einzelnen Länder stark voneinander abweichen.
Wenn der Staat Schulden hat, muss er sparen – das klingt doch ganz plausibel.
So plausibel das erst einmal klingen mag, aus ökonomischer Sicht ist das Argument nicht besonders überzeugend. Denn es wird nicht nach dem Zweck der Schulden gefragt. Wenn beispielsweise öffentliche Investitionen in Infrastruktur oder Bildung durch Schulden finanziert werden, dann ist das auch unter dem Gesichtspunkt der Generationengerechtigkeit vertretbar: Spätere Generationen profitieren morgen von den heute getätigten Investitionen, sodass sie auch morgen an der Tilgung beteiligt werden können. Außerdem muss der Staat in Konjunkturkrisen – zumal in solch katastrophalen globalen Finanz- und Wirtschaftskrisen wie wir sie gerade erleben – stabilisierend eingreifen, um hohe Arbeitslosigkeit und Armut zu vermeiden. Auch dazu braucht er möglichst flexible Verschuldungsmöglichkeiten.
Hat der Staat denn überhaupt ein Ausgabenproblem?
Die zum Teil hohen Haushaltsdefizite der letzten 10 bis 15 Jahre in Deutschland hatten ihre Ursache nicht in einer verschwenderischen Ausgabenpolitik, sondern vor allem in starken Steuersenkungen, die einkommens- und vermögensstarke Haushalte sowie Unternehmen besonders begünstigten. Und in den europäischen Krisenstaaten waren es vor allem die notwendigen Stützungsmaßnahmen für Konjunktur und Banken, die zur schlechten Haushaltslage geführt haben. Dort war es vornehmlich das Versagen der Wirtschaft und der deregulierten privaten Finanzmärkte, für das der Staat nun in Haftung genommen wird. Nach diesen Ursachen der Verschuldung wird nicht gefragt, wenn man gleich nach Sparpolitik ruft. Um all das kümmert sich die Schuldenbremse als technokratisches Instrument wenig. Sie begrenzt einfach plump die Neuverschuldung auf eine simple zahlenmäßige Obergrenze.
Bei all diesen Einwänden: Warum wurde die Schuldenbremse dann überhaupt eingeführt?
Offiziell um die als bedrohlich empfundene Staatsverschuldung zu begrenzen. Das ist aber, wie gesagt, ein sehr enges Verständnis, das die positiven Seiten der Staatsverschuldung ausblendet. Über die wirklichen Motive lässt sich deshalb nur spekulieren. Mit Sicherheit kann man aber sagen, dass die Schuldenbremse all jene systematisch unterstützt, die schon seit Jahren und Jahrzehnten nach einer immer weiteren Einschränkung und Zurückdrängung der Staatstätigkeit rufen. Wenn der gesamte Haushaltsprozess nur noch auf die Frage der Haushaltskonsolidierung ausgerichtet ist, schafft das ein schlechtes Klima für progressive gesellschafts-, wirtschafts- und sozialpolitische Anliegen, die der breiten Mehrheit der Bevölkerung helfen würden. Letztlich ist die Schuldenbremse Ausdruck des immer noch herrschenden Marktradikalismus mit seinen Maximen von Deregulierung und Entstaatlichung.
Was passiert, wenn einzelne Haushalte die Vorgaben nicht einhalten?
Es ist denkbar, dass die Zielvorgaben aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung nicht eingehalten werden können. Was dann passiert, hängt stark vom Einzelfall ab. So könnten mögliche Sonderregelungen des Landesrechts in Anspruch genommen werden. Möglicherweise wird es auch zu Verfassungsklagen kommen. Die Gerichte können den Haushalt dann für verfassungswidrig erklären und unter Umständen auch unterbinden. Weiterer Druck wird durch den Stabilitätsrat von Bund und Ländern aufgebaut, der öffentlichkeitswirksam Verfehlungen anprangern und Vorschläge unterbreiten kann. Möglich ist auch, dass der Bund den Ländern die Unterstützungszahlungen zur Einhaltung der Schuldenbremse streicht. Was auch immer die konkreten Konsequenzen wären: Solange nicht ein Konjunkturwunder einsetzt, wird allein der Versuch der Einhaltung großen Schaden anrichten.
Welche Auswirkungen hat das konkret auf die öffentlichen Kassen und wie werden die Bürger/innen das zu spüren bekommen?
Die Schuldenbremse erhöht massiv den Druck auf die öffentlichen Haushalte. Bereits 2010 verabschiedete der Bund mit dem „Zukunftspaket“ ein deutliches Sparprogramm, und die äußerst bescheidene Ausgabenpolitik setzt sich fort. Besonders schwierig ist die Lage für die Bundesländer. Anders als der Bund haben sie so gut wie keine Möglichkeit zu Steuererhöhungen und sind gezwungen, bei den Ausgaben zu kürzen. Der Rotstift macht auch vor zentralen Zukunftsbereichen nicht halt, selbst bei den Bildungsausgaben wird nun gespart. Dabei hat Deutschland bislang noch Riesenglück gehabt: Durch die unerwartet rasche und starke Konjunkturerholung 2010 und 2011 hat sich die Finanzlage der öffentlichen Haushalte spürbar gebessert. Sollte die nun absehbare Abschwächung der Konjunktur länger andauern oder sich vertiefen, würde der Spardruck in den öffentlichen Haushalten noch weiter zunehmen. Das hätte dann enorme Konsequenzen und Einschnitte für viele Bürger/innen zur Folge.
Also lieber wieder abschaffen?
Eine grundsätzliche Reform der Schuldenbremse ist schwierig, da sie im Grundgesetz verankert ist und nur mit einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat wieder zu ändern ist. Selbst wenn man sie wieder abschaffen würde, wäre die deutsche Finanzpolitik auf europäischer Ebene mit ähnlichen Vorgaben konfrontiert.
Was hat es mit diesen europäischen Vorgaben auf sich?
Damit ist vor allem der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt gemeint. Alle EU-Staaten müssen ihr strukturelles Haushaltsdefizit mittelfristig auf 0,5% des Bruttoinlandsprodukts begrenzen und damit kaum weniger stark, als es die deutsche Schuldenbremse mit ihren 0,35% vorgibt. Dass das so ist, dafür hat sich nicht zuletzt die deutsche Bundesregierung in Brüssel immer wieder eingesetzt.
Das hört sich aussichtslos an.
Es bleibt der pragmatische Weg. Nämlich den Druck auf die Ausgabenseite zu verringern, indem die Einnahmenseite gestärkt wird. Eine Anhebung der Steuern für reiche Haushalte und Unternehmen würde entscheidend dazu beitragen. Zusätzlich kann man überall dort, wo die Vorschriften der Schuldenbremse einen Interpretations- und Auslegungsspielraum lassen, diesen zur Minderung des Konsolidierungsdrucks nutzen. Der Königsweg besteht aber in der Stärkung der Einnahmenseite. Wenn die öffentlichen Haushalte ausreichend mit Einnahmen ausgestattet wären und entsprechende Überschüsse aufweisen würden, verlöre die Schuldenbremse einiges von ihrem Schrecken.
Welche Probleme bringt die Schuldenbremse für Forderungen nach einer stärkeren öffentlichen Verantwortung für die Wohnraumversorgung?
Mieter/innen und ihre Interessenverbände werden mit ihren Forderungen angesichts der verknappten Kassen genauso unter Druck geraten wie alle, die in Zukunft staatliche Leistungen einfordern wollen. Insofern kann ich nur raten, weiter mit starken Argumenten diese Forderungen zu vertreten und bei Nichtbeachtung durch die Politik Bündnisse zu schmieden und zu protestieren. Die Forderung nach konkreten Einnahmeverbesserungen ist dabei zentral. Eine Erhöhung der Einkommensteuer für Spitzenverdiener, eine Stärkung der Erbschaftsteuer, eine Wiedereinführung der Vermögensteuer und eine Finanztransaktionssteuer würden nicht nur die bestehende Schieflage bei der Verteilung von Einkommen und Vermögen korrigieren, sondern auch ein beträchtliches Aufkommen ergeben, das für sinnvolle Projekte eingesetzt werden kann.
Vielen Dank für das Gespräch.
Das Interview führte Philipp Mattern.