MieterEcho
MieterEcho 312/Oktober 2005
TITEL
Nur eine soziale Zwischennutzung
Sozialer Wohnungsbau in der Bundesrepublik Deutschland bedeutet eine zeitlich begrenzte Eigenschaft
Andrej Holm
Allerorten wird die Krise des Sozialstaats beklagt und auch der Wohnungsbereich ist von den Tendenzen der Privatisierung und Liberalisierung betroffen. Dabei galt der Soziale Wohnungsbau lange Zeit als Kernstück einer sozial orientierten Wohnungspolitik.
Was ist Sozialer Wohnungsbau?
Es gibt in der BRD keine dauerhaft sozial gebundenen Wohnungsbestände. Die sozialen Aspekte der Wohnungspolitik waren entweder als Subjektförderung (z.B. Wohngeld, Eigenheimzulage) angelegt oder bestanden in zeitweiligen Auswirkungen von staatlichen Förderprogrammen. Sozialer Wohnungsbau in der BRD ist kein klar umrissener Wohnungsbestand, sondern eine zeitlich begrenzte Eigenschaft der Wohnungen. Anders als oft angenommen war der Soziale Wohnungsbau zu keinem Zeitpunkt ein Programm zur Wohnungsversorgung von ärmeren Haushalten. Diese lebten in der früheren BRD meist in den schlecht ausgestatteten Altbauvierteln. Die Zielgruppen des Sozialen Wohnungsbaus waren "die breiten Schichten des Volkes" (II. WoBauG §1).
Das "Soziale" am Sozialen Wohnungsbau sind so genannte Miet- und Belegungsbindungen - also ein gesetzlich festgelegter Mietpreis und ein zeitlich begrenztes Recht der Kommune, die Mieter/innen für die geförderten Wohnungen zu bestimmen. Diese Bindungen gelten nur, solange die Fördermittel noch nicht getilgt sind.
Die Vergabe der Fördermittel ist nicht an eine besondere soziale Qualifikation der Träger gebunden. Private Bauherren, gewerbliche Wohnungsbauunternehmen sind ebenso anspruchsberechtigt wie die ehemals gemeinnützigen Wohnungsbauunternehmen oder Genossenschaften. Gefördert wurden sowohl Mietwohnungen als auch Eigenheime.
Die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus konnte grundsätzlich auf drei unterschiedlichen Wegen erfolgen:
Erster Förderweg
Der Erste Förderweg stellte den Normalfall dar. Bauherren erhalten dabei öffentliche Mittel, um Wohnungen (Eigentum und Miete) für einen begünstigten Personenkreis zu errichten, dessen Einkommensgrenzen sich an durchschnittlichen Berufseinkommen orientierten. Die Palette der öffentlichen Fördermittel reicht von direkten Darlehen über Zinskostenzuschüsse bis zu indirekten Gebühren- und Steuervergünstigungen.
Zweiter Förderweg
Der Zweite Förderweg erweiterte die Zielgruppen um einen Personenkreis mit höherem Einkommen, wenn diese eine bereits geförderte Wohnung frei machen. Es war ein Weg, mit dem Problem der so genannten "Fehlbelegung" umzugehen, denn viele der Haushalte, die als "begünstigter Personenkreis" in eine Sozialwohnung zogen, erzielten später oft Einkommen, die deutlich über den Einkommensgrenzen lagen. Für diese Mieter/innen sollten Anreize geschaffen werden, die Sozialwohnungen frei zu machen.
Dritter Förderweg
Der Dritte Förderweg (ab 1989) ist inzwischen der Normalfall. Dabei werden zur Förderung der Bauvorhaben freie Vereinbarungen mit dem Bauherren abgeschlossen, bei denen insbesondere Bestimmungen über Höhe und Einsatzart der Mittel, die Zweckbestimmung, Belegungsrechte, die Beachtung von Einkommensgrenzen und die Höhe der Miete festgelegt werden.
Seit einigen Jahren basiert die Wohnungsbauförderung auf einer neuen gesetzlichen Grundlage. Das "Gesetz zur Sozialen Wohnraumförderung" (s. S. 8), das am 01.01.2002 in Kraft trat, stellt einen Abschied von der Orientierung an "breiten Schichten des Volkes" dar. Die Förderung richtet sich nun nur noch an die vom Markt marginalisierten Gruppen. Die faktischen Auswirkungen dieser Neuregelung sind bisher noch nicht einzuschätzen.
Wie viele Sozialwohnungen gibt es?
Insgesamt wurden in der Geschichte der BRD über 4,3 Mio. Mietwohnungen im Ersten Förderweg gefördert. Vor allem in den Jahren des westdeutschen Wirtschaftswunders wurden fast 3 Mio. Sozialwohnungen gebaut. Bis Ende der 1950er Jahre lag der Anteil der Sozialwohnungen an allen neugebauten Wohnungen sogar bei fast 70%. Seit den 1970er Jahren erreicht dieser Anteil nur noch 20 bis 25%. Der Soziale Wohnungsbau boomte also vor allem in der Zeit des Wirtschaftswachstums - in Zeiten der ökonomischen Krise reduzierte sich auch der Umfang des Sozialen Wohnungsbaus. Doch mit der verringerten Neubautätigkeit des Sozialen Wohnungsbaus kamen nicht nur keine neuen Sozialwohnungen hinzu - der Gesamtbestand an Sozialwohnungen reduzierte sich drastisch. Denn vor allem bei den Förderjahrgängen der 1950er und 1960er Jahre sind die Bindungen vielfach ausgelaufen. So gelten nur noch knapp 3% der zwischen 1950 und 1959 geförderten Wohnungen auch heute noch als Sozialwohnungen.
Obwohl in den letzten 50 Jahren über 4 Mio. Wohnungen mit Fördergeldern erbaut wurden, gibt es zurzeit nur 1,42 Mio. Sozialwohnungen (gefördert im Ersten Förderweg). Das sind weniger als 10% des gesamten Mietwohnungsbestands - bezogen auf den Gesamtwohnungsbestand sind das lediglich 4%. Hinzu kommt noch eine Anzahl von etwa 900.000 Sozialwohnungen des Zweiten Förderwegs sowie geförderte Wohnungen mit so genannten "freien Vereinbarungen", bei denen die Bindungsauflagen geringer und die Bindungszeiten kürzer sind als beim Ersten Förderweg. Insgesamt umfassen diese etwa 2,3 Mio. Sozialwohnungen etwa 6% des Gesamtwohnungsbestands - noch in den 1980er Jahren betrug dieser Anteil etwa 20%.
Wie ist diese drastische Reduktion zu erklären?
Zum einen ist die Verringerung durch deutlich heruntergefahrene Fördervolumen zu erklären: Wurden in den 1950er und 1960er Jahren pro Jahr durchschnittlich mehr als 150.000 Soziale Mietwohnungen gefördert, lag dieser Wert in den 1980er und 1990er Jahren bei lediglich 30.000 Wohnungen (siehe Tabelle).
Zum anderen ist die Reduktion der Bestände des Sozialen Wohnungsbaus ein Ergebnis der temporär ausgerichteten Logik des deutschen Fördersystems: Obwohl mit Baukostenzuschüssen, Baudarlehen und Aufwendungszuschüssen jede Sozialwohnung im Durchschnitt rechnerisch mehr Fördermittel verschlingt als die Wohnung kostet, sind die sozialen Gegenleistungen der Bauherren zeitlich begrenzt. Die so genannten Mietpreis- und Belegungsbindungen gelten so lange, wie der Eigentümer die Förderdarlehen zurückzahlt. Das ist im Ersten Förderweg meist nach 25 bis 45 Jahren der Fall. Ab diesem Zeitraum, also nach Tilgung der Darlehen, sind die ehemals geförderten Wohnungen ganz normale Wohnungen auf dem Markt.
Was bleibt vom Sozialen Wohnungsbau?
Das Fördersystem des Sozialen Wohnungsbaus hat keine dauerhaft gebundenen Sozialwohnungsbestände geschaffen, sondern eine Form der "sozialen Zwischennutzung" (s. S. 6) etabliert. Die Baualtersstruktur der Sozialwohnungsbestände hat ihren Schwerpunkt in den Baujahren zwischen 1960 und 1979 - über 55% der zurzeit gebundenen Sozialwohnungen sind 25 Jahre und älter. Nicht nur, dass sich die Wohnansprüche verändert haben, problematisch ist vor allem die temporäre Bindung des Sozialen Wohnungsbaus in der BRD. Abhängig von Bewilligungsjahr und Förderprogramm gelten im Ersten Förderweg Bindungsfristen von 25 bis zu 45 Jahren. Haben Bauherren die vergünstigten Förderdarlehen zurückgezahlt, werden nach einer festgelegten Frist (meist 8 bis 12 Jahre) alle Bindungen aufgehoben. In den kommenden Jahren wird bundesweit jährlich mit durchschnittlich 100.000 Wohnungen gerechnet, die aus den Bindungen herausfallen. Da der Neubau von Sozialwohnungen durch das 2002 in Kraft getretene Wohnraumfördergesetz zur Angelegenheit der Bundesländer und der Umfang geförderter Neubauten drastisch zurückgefahren wurde, ist von einem weiteren Abschmelzprozess der Sozialen Wohnungsbaubestände auszugehen. Der Bundesverband deutscher Wohnungsunternehmen (GdW) sieht in diesem Abschmelzen das zentrale wohnungspolitische Problem der kommenden Jahre.
Wohnraumförderungsgesetz
Gesetz über die soziale Wohnraumförderung (WoFG)
"§ 1 Zweck und Anwendungsbereich, Zielgruppe
(1) Dieses Gesetz regelt die Förderung des Wohnungsbaus und anderer Maßnahmen zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit Mietwohnraum, einschließlich genossenschaftlich genutzten Wohnraums, und bei der Bildung von selbst genutztem Wohneigentum (soziale Wohnraumförderung).
(2) Zielgruppe der sozialen Wohnraumförderung sind Haushalte, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind. Unter diesen Voraussetzungen unterstützt
1. die Förderung von Mietwohnraum insbesondere Haushalte mit geringem Einkommen sowie Familien und andere Haushalte mit Kindern, Alleinerziehende, Schwangere, ältere Menschen, behinderte Menschen, Wohnungslose und sonstige hilfebedürftige Personen,
2. die Förderung der Bildung selbst genutzten Wohneigentums insbesondere Familien und andere Haushalte mit Kindern sowie behinderte Menschen, die unter Berücksichtigung ihres Einkommens und der Eigenheimzulage die Belastungen des Baus oder Erwerbs von Wohnraum ohne soziale Wohnraumförderung nicht tragen können."
Die zwei Förderwege in Berlin
Da die Umsetzung des Sozialen Wohnungsbaus Sache der Bundesländer ist, gestalten sich die Wohnungsbauprogramme und Förderrichtlinien dementsprechend unterschiedlich. So gibt es in Berlin abweichend von vielen anderen Bundesländern nur den Ersten und Zweiten Förderweg.
Der Erste Förderweg ist der öffentlich geförderte Soziale Wohnungsbau. Die Subventionierung der Gebäude erfolgte über Aufwendungshilfen oder zinsverbilligte Baudarlehen in Verbindung mit ergänzenden Aufwendungsdarlehen/-zuschüssen.
Der Zweite Förderweg stellt in Berlin die vereinbarte Förderung dar, die ab 1991 in Berlin zunehmend praktiziert wurde. Hier wurde die Förderung mit dem Bauherrn vertraglich vereinbart.
Ab 1995 gab es im Zweiten Förderweg nur noch die Pauschalförderung, deren Höhe sich nicht mehr an objektspezifischen Kosten und einer Kostenmiete orientierte.
Die Pauschalförderung wurde 1998 wiederum von der Einkommensorientierten Förderung (EOF) abgelöst. In der EOF (auch integrierte Förderung genannt) sollten die Zielsetzungen des Ersten und Zweiten Förderwegs aufgehen, d.h. neben die Objektförderung trat eine Individualförderung, bei der sich die Miethöhe an den Einkommen der Mieter/innen orientierte. Der Erste Förderweg war damit entfallen.
Nachdem in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre die Fördermittel Jahr für Jahr verringert wurden, ist schließlich ab dem Jahr 2002 die EOF und damit die Mietwohnungsbauförderung komplett eingestellt worden.
