Stadt als runder tisch

Zum neuen Leitbild "global" oder "good governance"

Ulrich Brand

Die verschiedenen Weltkonferenzen der 90er Jahre machten deutlich, dass es erheblichen politischen Orientierungsbedarf gibt. Stieg damals der Begriff der nachhaltigen Entwicklung zum Leitbild auf, in dem sich auch die divergierendsten Interessen wiederfanden, so wird dieses zunehmend ergänzt und vielleicht sogar ersetzt durch ein neues, nämlich governance bzw. global governance. Häufig wird auch von good governance gesprochen. Die Konferenz URBAN 21 ist ein weiteres Element, um diese Begriffe bekannt zu machen. Dabei fokussiert der Begriff der good governance stärker auf staatliche Handlungsträger als jener der (global) governance, der sich eher auf das Zusammenspiel verschiedener Akteure bezieht.
Eine UN-Commission on global governance popularisierte 1994 mit ihrem Bericht "Our Global Neighbourhood" den Begriff. Governance "ist die Gesamtheit der zahlreichen Wege, auf denen Individuen und öffentliche wie private Institutionen ihre gemeinsamen Angelegenheiten regeln. Es handelt sich um einen kontinuierlichen Prozess, durch den kontroverse und unterschiedliche Interessen ausgeglichen werden und kooperatives Handeln initiiert werden kann. Der Begriff umfasst sowohl formelle Institutionen und mit Durchsetzungsmacht versehene Herrschaftssysteme als auch informelle Regelungen, die von Menschen und Institutionen vereinbart oder als im eigenen Interesse angesehen werden." Im Kern geht es um kooperative und effizientere Politik angesichts der gegenwärtigen Strukturveränderungen des Kapitalismus. Allerdings wird der Begriff global governance keineswegs einheitlich definiert, sondern ist derzeit Gegenstand heftiger Definitionskämpfe.
Die Stärke des Begriffs ist zweifellos, dass er einige offensichtliche Entwicklungen aufnimmt. An prominenter Stelle ist die tiefgreifende Veränderung von Staatlichkeit zu nennen. Demzufolge ist nicht mehr der hierarchische und zentralistische Wohlfahrts- oder fordistische Sicherheitsstaat das Zentrum von Politik, sondern zum einen die Ausdifferenzierung von staatlichem Handeln auf verschiedene räumliche Ebenen: neben der nationalen die lokale und die internationale. Zum anderen nehmen Politikmodelle, in denen staatliche Apparate zunehmend in Kooperation mit anderen Akteuren, vor allem privatwirtschaftlichen, agieren, an Bedeutung zu. Dies ist nicht grundsätzlich neu, erreicht aber heute eine neue Qualität.

Ausblendung von Macht und Herrschaftsaspekten

Die Verkürzungen der dominanten Debatte um global oder good governance bestehen zum einen in der (sozialdemokratischen) Annahme, dass es grundsätzlich zu vereinbarende Interessen gäbe, Konflikte also grundsätzlich zur Zufriedenheit aller Beteiligten lösbar seien. Dem entspricht zweitens eine weitgehende Ausblendung von Macht- und Herrschaftsaspekten bzw. der herrschaftsförmigen Gesellschaftstransformation im Rahmen neoliberaler Globalisierung. Vielmehr dominieren drittens technokratische und steuerungsoptimistische Annahmen zum Umgang oder gar zur Lösung von "Weltproblemen". Die Wiedererlangung einer veränderten staatlichen Steuerungsfähigkeit ist der Fluchtpunkt der Politikvorstellungen. Fragen einer demokratischen Gestaltung der (welt)gesellschaftlichen Verhältnisse treten demgegenüber in den Hintergrund.
Eine Konferenz wie URBAN 21 ist u.a. als Versuch zu verstehen, einigen als problematisch erachteten weltweiten Veränderungen eine andere Richtung zu geben. Allerdings um den Preis der genannten Verkürzungen. Die wohlklingenden Visionen werden, so scheint es, gleich wieder der Realpolitik ausgeliefert. Dramatisch ist insbesondere, dass die sich verändernden Bedingungen gesellschaftlichen Handelns weitgehend ausgeblendet werden.
Gerade auf lokaler Ebene manifestiert sich nämlich ein zentraler Widerspruch der neoliberalen Gesellschaftstransformation, wie etwa die Stadtforscherin Margit Mayer betont. Einerseits nimmt deren Bedeutung zu, gerade städtische Politik hat zumindest formal mehr Handlungsspielraum und wird auch symbolisch aufgewertet. Andererseits sind diese Politiken eingebettet in
die dominanten Orientierungen, nämlich zuvorderst Wettbewerbsfähigkeit herzustellen. Der lokale Staat wird in gewisser Weise zum "lokalen Wettbewerbsstaat" (in Anlehnung an Joachim Hirschs Begriff des "nationalen Wettbewerbsstaates"), zum wichtigen Teil der "unternehmerischen Stadt". Dieser Prozess ist kein über uns gekommener "Mega-Trend", sondern wird von dominanten Interessen vorangetrieben.
Ergänzend kommt hinzu, dass innerhalb der Städte heute sozialräumliche Kontrollstrategien und neue Sicherheitsdiskurse dominieren, während traditionelle wohlfahrtsstaatliche Rechte und Dienstleistungen zurückgedrängt werden. Die Strategien der "zero tolerance", Entwürfe von "Gefahrenabwehrverordnungen" oder die Ausgrenzung "unerwünschter Gruppen" oder gar "gefährlicher Klassen" sind nur einige Aspekte. Diese Strategien werden vor allem auf lokaler Ebene angewendet, da Prozesse sozialer Desintegration sich dort am stärksten materialisieren.
Und schließlich verändert sich das politische institutionelle Gefüge, indem zunehmend nicht-staatliche Akteure in Entscheidungs- und Implementierungsprozesse involviert werden, wofür Begriffe wie governance oder public-private partnership verwendet werden. Auch hier ist das überragende "gemeinsame Interesse" die Förderung von Wettbewerbsfähigkeit.
Insgesamt kommt es also zu einer Verlagerung bedeutender staatlicher Funktionen auf die subnationale Ebene sowie zu wichtiger werdenden governance-Mechanismen. Unter den Bedingungen verschärfter Konkurrenz zwischen Städten und Regionen werden vor allem stabilere und flexiblere Anpassungsprozesse erlaubt.
Wie auf der Ebene der Nationalstaaten geht es auf der lokalen Ebene auch darum, dass die dominanten Orientierungen und Strategien nicht nur für die Gewinnerregionen, global cities und "Kommandozentralen" gelten, die in der Hierarchie der "headquarter economy" oben stehen, sondern auch die anderen Räume sich strukturell in dieser Konkurrenzsituation befinden. Die fragmentierten Räume sind Teil einer umfassenden Hierarchie und treiben diese Hierarchisierung voran.
Wenn also dieser Hintergrund beachtet wird, dass erstens die neoliberale Transformation der Gesellschaft die ohnehin dominanten Interessen stärkt und zweitens lokale Politik zuvorderst Wettbewerbspolitik ist sowie sich - häufig repressiv - um die negativen Folgen des Wettbewerbs zu kümmern hat (gerade in den "Verliererregionen"), dann erscheint die blumige Erklärung "Reinventing the Cities - Urban Future 21" in einem anderen Licht. Das dort formulierte Postulat einer "decisive local political action"1 muss vor diesem Hintergrund gesehen werden. Zu fragen ist also, aus was genau lokales politisches Handeln besteht, wie es mit den dominanten Entwicklungen und Interessen umgeht, es vorantreibt oder sich dagegen stellt, Räume für alternative Vorstellungen öffnet oder schließt, welche Interessen privilegiert oder ausgrenzt.
Freundlich ausgedrückt ist die Erklärung naiv, schärfer formuliert, muss ihr politische Fahrlässigkeit vorgeworfen werden. Einer dramatischen Krisenbeschreibung ist viel Fortschrittsoptimismus beigemischt. Mit dem entsprechenden politischen Willen, so die Annahme, und zusammen mit "der" Zivilgesellschaft werden "wir" die Probleme in den Griff bekommen. Unterschiedliche Interessen verschwinden hinter einer schwülstigen "wir sitzen alle in einem Boot"-Rhetorik. Hinter dem Begriff "empowerment" verbirgt sich die Vorstellung, dass Menschen ihre Probleme selbst lösen sollen, weniger, dass sich marginalisierte Interessen gegen dominante stellen (ganz davon abgesehen, dass sich in den letzten Jahren ein immer instrumentellerer Umgang von staatlichen mit zivilgesellschaftlichen Akteuren durchsetzt).
Zentral ist dabei die Annahme, dass es sich im Grunde genommen um eine "win-win-Situation" handelt, dass also bei good governance letztlich alle gewinnen. Schön wär's, aber die historischen Erfahrungen, gerade der letzten zwanzig Jahre neoliberaler Politik und insbesondere unter den aktuellen Bedingungen der neoliberalen Sozialdemokratie, lehren etwas anderes. Progressive Entwicklungen fanden immer nur statt, wenn herrschende Interessen zurückgedrängt wurden. Ein spannender Punkt wird in diesem Zusammenhang von der Erklärung angesprochen, nämlich die nach "citizens' fundamental rights2". Dies hieße aber, dass Rechte nicht nur postuliert, sondern auch materiell umgesetzt werden können. Was wir heute erleben, das ist der massive Abbau von politischen und sozialen Rechten.

Legitimationsshow und Sonntagsreden

Es wirkt schon fast komisch: PolitikerInnen aus aller Welt sollen sich unter dem Begriff "good governance" wiederfinden (wer könnte da schon etwas dagegen haben) und merken gar nicht, dass ihr Gerede immer mehr zur Legitimationsshow für ganz andere Entwicklungen wird, bzw. es soll nicht gemerkt werden, dass entgegen ihren Sonntagsreden ganz andere Politiken durchgesetzt werden.
Eine einigermaßen realitätsgerechte Analyse hätte die dominanten Entwicklungen und damit verbundenen unterschiedlichen Interessen zu benennen. "Sachzwänge" entstehen historisch und sind grundsätzlich auch änderbar. Gerade in peripheren Ländern zeigt sich, dass politische Spielräume für Menschen am ehesten dort geöffnet werden, wo sie sich selbst organisieren und bewusst konfrontativ agieren. Das heißt ja nicht, sich nicht auf politische Kompromisse einzulassen. Es bedeutet aber sehr wohl für emanzipative und marginalisierte Akteure, Gegenmacht und eigene politische Vorstellungen zu entwickeln.
Ein berechtigter Einwand ist, warum gerade von PolitikerInnen erwartet werden sollte, dass sie sich solchen Argumenten öffnen. Das ist richtig. Doch wichtig bleibt die Frage, inwieweit bestimmte Orientierungen und Handlungen öffentlich als legitim anerkannt werden. Insofern geht es heute in vielen Fragen weniger um alternative Expertise für und das "Lobbying" von PolitikerInnen (alternative Expertise und Erfahrungen gibt es ohnehin und werden kaum beachtet), sondern um die öffentliche Diskussion und Delegitimierung von "Instrumenten" (so die AutorInnen selbst) wie good governance.
Die Debatte um governance bzw. global governance hat gerade begonnen, in ihrem Windschatten wird auch jene um good governance wichtiger werden. Es handelt sich um "Containerbegriffe", denn mit der Aneignung durch dominante Akteure und der Gerinnung hegemonialer Diskurse wird deutlich, was für den Container zugelassen ist und was nicht - grundlegend kritische Positionen und alternative Vorstellungen meist nicht. Das lehrt die Diskussion um nachhaltige Entwicklung, denn der Begriff ist heute jeglichen kritischen Potentials beraubt und ein Synonym dafür, dass im Rahmen kapitalistischer Restrukturierung die "ökologische Frage" effektiv bearbeitet wird; und zwar kompatibel mit den herrschenden Verhältnissen: Mit nicht weiter hinterfragten dramatischen Situationsbeschreibungen, mit technologischer Effizienz (oder gar "Effizienzrevolutionen"), "modernem" Wissen, institutionellen Innovationen und einem weitgehend akzeptierten Nord-Süd-Verhältnis. Die Hannoveraner EXPO 2000 ist dafür sicherlich ein gutes Beispiel (Davon abgesehen gibt es kein konsensuales "communal goal of sustainable development"3, wie die Erklärung suggeriert, sondern Nachhaltigkeit ist selbst ein umkämpftes und zunehmend mit herrschenden Interessen kompatibles Leitbild).
Außerdem wäre es wichtig, diese ganze Art der politischen Inszenierung (in Berlin treffen sich die Wichtigen, die kluge Konzepte beraten) in Frage zu stellen. Das ist kein Argument gegen notwendige Lernprozesse, zu fragen ist jedoch, wer sie wie anstößt. "Urban 21" wird ein Happening bleiben, auf dem suggeriert wird, "wir" kriegen alles in den Griff. Andere Ansätze werden damit an den Rand gedrängt. Emanzipative Entwicklungen zu stärken und sichtbar zu machen, wäre ein erster Schritt gegen Polit-Spektakel à la "Urban 21".

Zwischenüberschriften durch die Redaktion.

1 - empirica GmbH, "Reinventing the City -Urban Future 21", S.i, "Without decisive local political action in cooperation with civil society, driven by the conviction that these aspirations are citizens' fundamental rights, cities will not achieve these aims." (Anm. d Hg.)

2 - vgl. 1

3 - empirica GmbH, "Reinventing the City -Urban Future 21", S.i : "good governance has to be the instrument to promote the communal goal of sustainable development in all its dimensions.", (Anm. d Hg.)

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