„Die Länder besitzen Gesetzgebungskompetenz“
Interview mit Prof. Dr. Pia Lange
MieterEcho: Als das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im April 2021 den Berliner Mietendeckel kippte, weil das Land Berlin keine gesetzgeberische Kompetenz für eine derartige Regulierung hat, war das für viele Wohnungspolitiker/innen und die gesamte Mietenbewegung in der Stadt ein ziemlicher Schock. Sie haben im Auftrag der Linksfraktion im Berliner Abgeordnetenhaus eine Studie verfasst, die jenseits des Mietendeckels erhebliche Eingriffsmöglichkeiten des Landes in die Wohnungspolitik skizziert. Was sind denn dabei die zentralen Punkte?
Pia Lange: In der Tat schien es nach dem Urteil erst einmal so, als wäre jetzt die Tür für die Länder zugeschlagen, als gäbe es keinen Handlungsspielraum mehr auf Landesebene. Aber wenn man sich das Urteil etwas genauer ansieht, dann kann man sagen, dass das BVerfG die Tür noch einen Spalt aufgelassen hat, indem es gesagt hat, die Länder besitzen durchaus die Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Wohnraumbewirtschaftung, wenn die bürgerlich-rechtliche Prägung des Mietverhältnisses durch öffentlich-rechtliche Vorschriften überlagert wird. Und dann hat es auch ganz konkret Bereiche genannt, in denen dies der Fall sein müsste. Es muss die Auswahl der Vertragsparteien betreffen und die Vertragsinhalte, sprich im Wesentlichen die Miethöhe sowie die Dauer des Mietverhältnisses, die öffentlich-rechtlich ganz oder teilweise reguliert werden müssten.
In der derzeitigen Berliner Regierungskoalition ist mit derartigen Regulierungen wohl kaum zu rechnen. Das könnte sich nach den Wahlen im Herbst 2026 verändern. Allerdings wäre damit zu rechnen, dass auch dann bestimmte Politiker/innen und vor allem Eigentümerverbände juristisch dagegen vorgehen werden. Gehen Sie davon aus, dass ein entsprechendes Gesetz verfassungsrechtlich mit hoher Wahrscheinlichkeit Bestand behalten würde?
Das lässt sich schwierig voraussagen. Es käme auf den konkreten Inhalt des Gesetzes an. Das müsste sich innerhalb der Grenzen des Grundgesetzes bewegen und vor allem die Grundrechte – insbesondere die Eigentumsfreiheit der Vermieter – wahren. Das heißt, es käme dann schon ganz konkret darauf an, welche Eingriffe in dem Gesetz enthalten sind und wie diese bewertet werden.
Beschränkungen für die Eigentümer müssen sich immer an der tatsächlichen Lage am Wohnungsmarkt ausrichten. Und diese Lage ist möglicherweise eine andere als noch zu dem Zeitpunkt, an dem das BVerfG zuletzt über diesbezügliche materielle Fragen entschieden hat. Deshalb sehe ich gute Chancen, dass eine verfassungsgemäße Ausgestaltung möglich ist.
Sie berufen sich in Ihrer Studie auch auf internationale Vereinbarungen wie die UN-Sozialcharta und die Europäische Sozialcharta, sowie die Berliner Landesverfassung, in denen – anders als im deutschen Grundgesetz – eine Art Grundrecht auf angemessenen Wohnraum formuliert wird. Aber in der konkreten Rechtsprechung zu diesem Komplex geht es stets um die Güterabwägung zwischen dem Eigentumsrecht der Wohnungsbesitzer und dem sogenannten Besitzrecht von Mietenden. Könnte dieses Problem durch ein Wohnraum-bewirtschaftungsgesetz rechtssicher gelöst werden?
Nein. Das Wohnraumgesetz wäre ein einfaches Gesetz, und die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen liegen eine Ebene darüber. Das heißt, das Spannungsverhältnis zwischen den betroffenen Verfassungsgütern bleibt bestehen. Es ist nicht möglich, dass der Berliner Landesgesetzgeber in einem einfachen Gesetz das Recht in dem Sinne rechtssicher ausgestaltet, dass er einfach die Verfassungsrechtsgüter anders bewertet oder überschreiben könnte.
Aber dem Gesetzgeber kommt diesbezüglich eine Einschätzungsprärogative zu. Das ist in der Verteilung der Gewalten in unserem Rechtsstaat so vorgesehen, dass der Gesetzgeber diese Abwägung vornehmen soll. Also muss er abwägen: Wie viel Schutz lasse ich der Eigentumsfreiheit zukommen, in den Grenzen, die die Verfassung setzt? Wie bewerte ich aber auch die Notwendigkeit der Schaffung bezahlbaren Wohnraums? Und wie gewichte ich die betroffenen Verfassungsgüter und zu welcher konkreten Ausgestaltung komme ich dann? Das Verfassungsgericht kann diese Entscheidung am Maßstab der Verfassung überprüfen, lässt aber dem Gesetzgeber oft einen weiten Spielraum.
Im Mittelpunkt Ihrer Überlegungen stehen behördliche Belegungsrechte, auch für privat bewirtschaftete Wohnungen. Und das in einer recht milden Form, mit jeweils mehreren Vorschlägen für die jeweilige Belegung. Hätten besonders von der Wohnkrise betroffene Gruppen, wie etwa Wohnungslose und Bürgergeldempfänger/innen, unter diesen Prämissen überhaupt eine realistische Chance, auf diesem Weg eine Wohnung zu bekommen?
Ich forsche ja nicht empirisch und kann das nicht mit Zahlen unterlegen. Ihre Frage rekurriert ja darauf, wie viel Wohnraum man überhaupt mit so einer Regelung gewinnen könnte ...
... und vor allem für wen ...
Angedacht ist der Personenkreis, der die Voraussetzungen erfüllt, um einen Wohnberechtigungsschein zu erlangen.
Das sind in Berlin über eine Million Haushalte ...
Sicher wäre es damit im Hinblick auf die soziale Wohnraumversorgung nicht getan. Aber zumindest hätte man ein viel größeres Volumen an Wohnungen, auf das man dann zurückgreifen könnte. Und die Überlegung war, dass man damit einerseits die öffentlich-rechtliche Überformung herbeiführen könnte, die man braucht, um überhaupt die Gesetzgebungskompetenz des Landes auszulösen. Und andererseits, dass es aus meiner Sicht unrealistisch erscheint, dass wir jemals wieder einen relevanten Zuwachs im Bereich des sozialen Wohnungsbaus durch Neubau erreichen.
Und deshalb müssen wir nach meiner Ansicht auch an die Bestandswohnungen rangehen und dort neue Belegungsbindungen schaffen. Das Problem wird damit natürlich nicht in Gänze gelöst werden können.
Könnte ein Wohnraumbewirtschaftungsgesetz auf Landesebene auch einen erweiterten Schutz für von Kündigung und Räumungsklagen bedrohte Mieter/innen beinhalten, etwa durch angeordnete Belegung der Wohnung nach einer Kündigung mit dem/der bisherigen Mieter/in, wenn andernfalls Wohnungslosigkeit drohen würde?
Das sollte ein solches Gesetz beinhalten, weil ja auch die Dauer des Vertragsverhältnisses öffentlich-rechtlich überformt werden müsste. Hier müsste man natürlich wieder die Eigentumsrechte der Vermieter beachten. Das heißt, eine dauerhafte, unbefristete Zuweisung wäre unverhältnismäßig für die Eigentümer. Eine Räumung in die Obdachlosigkeit sollte jedoch verboten sein. Eine solche Einschränkung könnte man unter engen Voraussetzungen auch den Vermietern zumuten, wenn man das kollidierende Rechtsgut, nämlich Schutz der Gesundheit oder möglicherweise sogar des Lebens, wenn man auf der Straße sitzt, entsprechend bewertet.
Aber was nutzt ein Belegungsrecht, wenn die Mieten in Berlin nahezu ungebremst weiter explodieren und auch die Mietpreisbremse für Neuvermietungen zahlreiche Schlupflöcher aufweist? Anders gefragt: Was nutzt es, wenn man eine Wohnung zugewiesen bekommt, die man nicht bezahlen kann?
Es wäre in jedem Fall zwangsläufig notwendig, dass man ein solches Belegungsrecht mit einer Deckelung oder Regulierung der Miethöhe kombiniert, in welcher Ausgestaltung auch immer. Wie Sie sagen, hat es wenig Nutzen, wenn man Menschen Zugang zu Wohnraum verschafft, den sie sich gar nicht leisten können.
Aber landet man dann nicht wieder zwangsläufig bei der Feststellung des BVerfG, dass das Mietrecht auf Bundesebene im BGB umfänglich und abschließend geregelt ist? Und für einen bundesweiten Mietendeckel beziehungsweise eine Ermächtigungsklausel, die Ländern und Kommunen mit besonders angespannter Wohnungslage entsprechende Eingriffe ermöglicht, ist im Bundestag weit und breit keine Mehrheit in Sicht.
Deshalb müsste, um die Gesetzgebungskompetenz des Landes tatsächlich zu eröffnen, das Ganze Teil eines Wohnungsbewirtschaftungsgesetzes sein. Und innerhalb dieses Regelungskomplexes bestünde dann auch, jedenfalls nach meiner Auffassung, die Gesetzgebungskompetenz. Wir bräuchten dann nicht den Bund, um eine solche Regulierung zu ermöglichen. Sie müsste dann in diesem Paket erfolgen und alle Elemente, die ich aufgezählt hatte, also Vertragsdauer, Vertragsinhalt und Vertragsparteien, müssten mehr oder weniger öffentlich-rechtlich überformt werden.
Aber es würde dann erneut in Karlsruhe landen.
Davon gehe ich fest aus. Die Eigentümerverbände würden auf jeden Fall versuchen, eine verfassungsgerichtliche Klärung darüber herbeizuzuführen. Wenn sich für ein entsprechendes Gesetz im Abgeordnetenhaus demokratische Mehrheiten finden ließen, muss man politisch entscheiden, ob man nochmal bereit ist, so einen Weg zu gehen, weil man ja bereits einmal gescheitert ist.
Und das hätte nach Ihrer Einschätzung dann bessere Chancen, als der erste Mietendeckel?
Ich würde sagen, ja.
Das Interview führte Rainer Balcerowiak.
Pia Lange ist Professorin für Öffentliches Recht, Europarecht, Sozialrecht und Geschlechter- und Vielfaltsdimensionen im Recht an der Universität Bremen. Im Oktober wurde sie in den Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen berufen.
MieterEcho 450 / Juni 2025
