Liegenschaftspolitische Suchbewegungen in Berlin
Um preisgünstige Wohnungen zu bauen, müssten die Grundstückspreise gesenkt werden
Von Andrej Holm
Der Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030 wurde endlich beschlossen. Fast 200.000 neue Wohnungen sollen gebaut werden, die Hälfte davon im „gemeinwohlorientierten Sektor“. Klingt gut, ist aber voraussetzungsvoll: „Um das Ziel von 100.000 Wohnungen im gemeinwohlorientierten Sektor zu erreichen, ist es unabdingbar, die landeseigenen Flächenpotenziale optimal zu nutzen und (…) zusätzliche landeseigene Flächen zu generieren“ (StEP Wohnen 2030, S. 54).
Dahinter stehen zwei richtige Erkenntnisse: Ohne Grundstücke kein Wohnungsbau und ohne günstigen Baugrund keine preiswerten Wohnungen. Welche Instrumente stehen dem Senat und den Bezirken zur Verfügung, welche liegenschaftspolitischen Strategien werden verfolgt und was wäre notwendig?
Noch kein Bodensicherungsgesetz
Der Liegenschaftsfonds verhökerte zwischen 2000 und 2014 knapp 10.000 Grundstücke und Immobilien mit einer Gesamtfläche von fast 1.500 ha (15 Quadratkilometer – das entspricht fünfmal dem Tempelhofer Feld) und führte dafür etwa 2,3 Milliarden Euro an das Land Berlin ab. Das entspricht einer Einnahme von gerade einmal 150 Euro/m² und zeigt den ganzen Wahnsinn des Ausverkaufs. Für diesen Preis könnten zu aktuellen Bodenpreisen gerade einmal 100 ha Bauland zurückgekauft werden – das entspricht dem Flächenbedarf für 20.000 bis 25.000 Wohnungen bei relativ dichter Bebauung. Der Koalitionsvertrag kündigte an, die „Liegenschaftspolitik als ein Instrument der Daseinsvorsorge“ zu nutzen und versprach ein „nachhaltiges Flächenmanagement“ für den Aufbau einer „strategischen Grundstücksreserve“. Wie genau die notwendige Ausweitung des öffentlichen Flächenbesitzes organisiert werden soll, ist aber nach wie vor ungeklärt.
Eine Strategie des Senats besteht darin, die von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) verwalteten und nicht mehr für Bundeszwecke benötigten Bundesgrundstücke zu abgesenkten Preisen zu erwerben. Ein vom Bundestag bestätigter Vermerk im Haushaltsgesetz 2018 räumt den Kommunen ein Vorzugsrecht bei „entbehrlichen“ Bundesgrundstücken ein. Welche Grundstücke wirklich entbehrlich sind, welche Nutzungen einen Preisnachlass rechtfertigen und wie hoch dieser ausfällt, wird zwischen den Finanzverwaltungen des Bundes und des Landes ausgehandelt. Insgesamt rechnet Berlin mit einer „zweistelligen“ Anzahl von Bundesgrundstücken. Im sogenannten „Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt und Nachhaltigkeitsfonds“ (SIWANA) stehen bis zu 100 Millionen Euro pro Jahr für den Ankauf von Grundstücken und Wohngebäuden zur Verfügung. Insbesondere die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften können auf diese Mittel zurückgreifen, die auch für die Vorkaufsrechte in Milieuschutzgebieten genutzt werden können. Einen öffentlichen Bericht zu den erworbenen Grundstücken gibt es bisher nicht. In stadtpolitischen Diskussionen wird seit Jahren die Einrichtung eines Berliner Bodenfonds angeregt, um den Ankauf zu verstärken. Ebenso wie für die Forderung, ein Bodensicherungsgesetz zu beschließen, gibt es dafür noch keine einheitliche Position der Koalition.
Erbbaupacht mit Startproblemen
Im Konzept der transparenten Liegenschaftspolitik wird der Verkauf von landeseigenen Immobilien und Grundstücken ausgeschlossen. Öffentliche Flächen für den Wohnungsbau sollen an landeseigene Wohnungsbaugesellschaften, Genossenschaften, soziale Bauträger und Baugruppen gehen. Über 60 Grundstücke mit einer Fläche von insgesamt 215.000 qm (21,5 ha) wurden mit Einbringungsverträgen an die städtischen Wohnungsbaugesellschaften übertragen. Das entspricht einem Baupotenzial von etwa 5.000 Wohnungen. Die Grundstücke werden als Sachwerteinlage verbucht und sollen die Eigenkapitalquote der Wohnungsbaugesellschaften erhöhen sowie zusätzliche Mietpreis- und Belegungsbindungen generieren. Die Vergabe an Genossenschaften und soziale Träger soll im Erbbaurecht erfolgen. Langlaufende Erbbaurechtsverträge (60 bis 100 Jahre) sollen so einen gemeinwirtschaftlichen Wohnungsbau auf öffentlichen Grundstücken ermöglichen. Erbbaurechte schaffen die Möglichkeit für eine dauerhafte vertragliche Bindung zwischen Stadt und Bauträger, so dass auch über begrenzte Förderzeiträume hinaus soziale Bindungen festgeschrieben werden können. Zudem bleiben die Grundstücke langfristig in öffentlichem Besitz. Viele Genossenschaften reagieren bisher zurückhaltend auf diese Vergabekonstellation, weil sie ihre Unabhängigkeit durch die langjährigen Verträge eingeschränkt sehen und die Entwicklung der Erbbauzinsen nicht einschätzen können. Da selbst die inzwischen abgesenkten Erbbauzinssätze bei 2,25% liegen, sei die Erbpacht wegen der günstigen Finanzierungsmöglichkeiten von Krediten im Vergleich zum Kauf zu teuer. Kleinere Bauprojekte hingegen begrüßen die Erbbaurechtsverträge, weil sie die Finanzierungssumme zum Start eines Projektes deutlich reduzieren. Ein weiterer Baustein der aktuellen Liegenschaftspolitik ist die Konzeptvergabe, bei der nicht der höchste Preis, sondern die beste Nutzungsidee über die Grundstücksvergabe entscheiden soll. Vor allem kleine und innovative Bauprojekte erhofften sich von der Konzeptvergabe eine Chance auf Grundstücke, weil Höchstpreisgebote bei sozial kalkulierten Mietpreisen nicht in Frage kommen. Doch das aktuelle Verfahren der Konzeptvergabe setzt relativ hohe Hürden an die Antragstellung, sodass unabhängig von den aufgerufenen Grundstückpreisen vor allem professionelle Bauträger im Vorteil sind. Hinzu kommt, dass eine „Übererfüllung“ der Sozialwohnungsquoten in den Konzepten nicht gewürdigt wird, weil dies in der Standardkalkulation der Grundstückspreise bzw. Erbpachtzinsen nicht vorgesehen ist. Auch die Umsetzung erfolgt eher schleppend: Seit 2016 wurden lediglich 10 Konzeptvergabeverfahren durchgeführt, von denen bisher erst zwei abgeschlossen werden konnten. Der Dauerstreit um die Grundstücksvergabe des früheren Diesterweg-Gymnasiums an das Projekt „ps wedding“ zeigt die Grenzen der aktuellen Vergabepraxis deutlich auf. Obwohl das Konzept eine Sozialwohnungsquote von 70% vorsieht und ein Vergabemodell zur Sicherung einer sozialen Mischung umfasst, ist es in knapp drei Jahren Rot-Rot-Grün nicht gelungen, die Grundstücksvergabe abzuschließen. In immer wieder wechselnden Konstellationen wurden ein Neubauvorhaben der landeseigenen Degewo, der Bau von Modularen Unterkünften für Flüchtlinge (MUF) und aktuell ein Schulneubau als Alternative zum „ps wedding“ ins Spiel gebracht. Diese Verzögerungen und Blockaden bremsen nicht nur das Projekt aus, sondern zeigen auch, dass ein Bekenntnis zur Konzeptvergabe nicht mit der Unterstützung von guten Konzeptideen verwechselt werden darf.
Grundstückspreis-Monopoly
Die durchschnittlichen Preise für unbebaute Grundstücke haben sich seit 2005 von knapp 300 Euro/m² auf etwa 2.400 Euro/m² erhöht. Bei einer konventionellen Refinanzierung (2,5% Tilgung, 1,5% Zinsen) stieg damit der monatliche Mietanteil für die Grundstückskosten von knapp 0,70 Euro/m² (2005) auf zurzeit über 5,00 Euro/m². Der künftige Mietertrag refinanziert dann nicht nur die Auf- wendungen für den Bau, sondern vor allem den Grunderwerb. Eine sozial orientierte Liegenschaftspolitik steht also vor der Herausforderung, die Bodenpreise beim Ankauf und der Vergabe zu drücken. Das Baugesetzbuch (§ 24 bis § 28 Bau GB) räumt den Gemeinden sogenannte Vorkaufsrechte ein, bei denen sie insbesondere in Bebauungsplangebieten, Sanierungsgebieten, Milieuschutzgebieten und städtebaulichen Entwicklungsbereichen in Kaufverträge als Käuferin einsteigen können. Eine Preislimitierung ist dabei nur zulässig, „wenn der vereinbarte Kaufpreis den Verkehrswert (…) deutlich überschreitet“. Als Verkehrswert gilt der „Marktpreis (…), der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr nach den rechtlichen Gegebenheiten und tatsächlichen Eigenschaften“ zu erzielen wäre. Die aktuelle Rechtsauffassung der Berliner Verwaltung legt die Betonung auf den „Marktpreis“ und leitet die Verkehrswerte aus den Kaufpreissammlungen ab. Würden stattdessen die „rechtlichen Gegebenheiten“ in den Vordergrund gestellt, könnten aus den vielen ertragslimitierenden Auflagen beispielsweise in den Milieuschutzgebieten erhebliche Preisnachlässe begründet werden.
Beispiele Wien und München
Die Stadt Wien macht es vor: Mit der neuen Bauordnung führte sie 2018 für neue Baulandflächen die Widmungskategorie „Sozialer Wohnbau“ ein. Damit soll nicht nur eine Sozialbauquote von mindestens 50% durchgesetzt werden, sondern es wird ein feststehender „Widmungspreis“ zwischen 250 und 300 Euro/m² ver- ordnet, weil auf teureren Grundstücken ein Sozialer Wohnbau mit den gängigen Förderinstrumenten nicht finanziert werden kann. Anregungen, eine Einführung von Widmungspreisen in Berlin zu prüfen, wurden bisher eher zögerlich aufgegriffen. Auch die Vergabe in Erbbaurechten kann die Grundstückskosten reduzieren. Statt starre Erbbauzinsen zu verfügen, könnte Berlin die in München praktizierte Residualzinsberechnung übernehmen. Dabei wird der Erbbauzinssatz nicht vorher festgelegt, sondern orientiert sich an den Finanzierungsspielräumen, die Refinanzierungskonzepte, Fördermittel und festgelegte Sozialmieten ermöglichen. Die Erbbauzinsen richten sich dabei also nicht nach den Wünschen des Erbbaurechtsgebers, sondern nach den Möglichkeiten der Bauvorhaben. Insbesondere, wenn hohe Baukosten refinanziert werden müssen, gehen Erbbauzinsen gegen Null – umgekehrt, können nach der Abzahlung der Baukredite auch höhere Erbbauzinsen verkraftet werden, ohne die Miete anheben zu müssen. Um einen solchen Einnahmeverzicht für das Land Berlin zu rechtfertigen, müsste die Landeshaushaltsordnung (LHO) verändert werden. Außer einer programmatischen Absichtserklärung der Linksfraktion im Abgeordnetenhaus gibt es bisher noch keine sichtbare Bewegung in eine solche Richtung. Ganz grundsätzlich setzt eine progressive Liegenschaftspolitik einen Perspektivwechsel voraus, die öffentlichen Grundstücke nicht nach ihren Verkehrswerten, sondern nach ihren Nutzungspotenzialen zu bewerten. Grund und Boden sollten aus der kalkulatorischen Logik von Vermögenswerten befreit und nach den Gemeinwohleffekten der tatsächlichen Nutzung bewertet werden.
Gemeinwohlorientierung Gemeinwohlorientierung ist Gemeinnützigkeit ohne Steuerbegünstigung und wird im Wohnungsbereich überwiegend von gemeinwirtschaftlichen Trägern erbracht, die sich an kostendeckenden Mietkalkulationen orientieren und auf steigende Gewinnentnahmen aus der Wohnungsbewirtschaftung verzichten. Als gemeinwohlorientiert gelten ganz allgemein alle Aktivitäten und Leistungserbringungen, die a) einen gesellschaftlichen Mehrwert bringen und Nutzen für das Gemeinwesen haben, die b) kein vorrangig eigenwirtschaftliches Interesse verfolgen, die c) im öffentlichen Interesse erfolgen und/oder öffentliche Förderungen erhalten sowie d) der Umsetzung des Sozialstaatsprinzips dienen. In vielen Gesellschaftsbereichen wird die Gemeinwohl- orientierung als gemeinnützig anerkannt und entsprechend steuerlich begünstigt. Der Wohnungsbau ist seit der Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit im Jahr 1989 davon ausgenommen. Ohne eine formale An- erkennung der Gemeinnützigkeit mit den dazu- gehörigen Nachweispflichten bleibt die Gemein- wohlorientierung ein vager Begriff, der die nicht (vorrangig) profitorientierten Bauträger umfasst. Konkrete Gemeinwohlpflichten können jedoch in Gesellschafterverträgen (z.B. für die landeseigenen Wohnungsbaugesellschaften), in Förderprogrammen und Erbpachtverträgen (für Genossenschaften und soziale Träger) festgeschrieben werden.
MieterEcho 450 / September 2019
Schlüsselbegriffe: Andrej Holm,Holm,Stadtentwicklungsplan Berlin,Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030
