Mieterecho - Zeitung der Berliner Mietergemeinschaft e.V.

Nr. 298   Juli 2003

Wohnungsbaugesellschaften als beschäftigungspolitische Akteure?

Das Jobs Plus-Programm in Los Angeles

Jens Sambale und Britta Grell

Nachdem bereits in den vergangenen Ausgaben des MieterEchos über den Wohnungsmarkt bzw. Sozialen Wohnungsbau in Irland und Kanada berichtet wurde, setzen wir die begonnene Reihe mit einem Beitrag über Los Angeles/USA fort, in dem Versuche der Beschäftigungsförderung im sozialen Wohnungsbau betrachtet werden.

Einer der raren, aber starken Winterstürme tobt durch Los Angeles, als wir im Dezember 2002 in der Siedlung William Mead nördlich der Innenstadt eintreffen. Die architektonisch durchaus anspruchsvolle Siedlung aus den frühen 1940er Jahren wurde nach der Charta von Athen entworfen und wird gegenwärtig - paradoxerweise - entlang der Imperative der Charta des New Urbanism1 umgestaltet. Wir sind allerdings nicht wegen der Sanierung hier, sondern weil William Mead einer von insgesamt acht Standorten des nationalen Modellversuchs zur Beschäftigungsförderung im sozialen Wohnungsbau ist.

Das fünfjährige Pilotprogramm Jobs Plus wird seit 1998 überwiegend vom Bundesministerium für Wohnungsbau und Stadtentwicklung (HUD) und der Rockefeller-Stiftung finanziert, von der lokalen Wohnungsbaubehörde (HACLA) administriert und von dem einflussreichen privaten Forschungsinstitut Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC) evaluiert. Jobs Plus stellt den ersten nationalen Versuch dar, städtische Armut im Sozialwohnungsbau (public housing) durch ein Beschäftigungsprogramm zu bekämpfen und den BewohnerInnen den Weg zu einer ökonomisch selbstständigen Lebensführung zu ebnen. Damit soll gleichzeitig das Stigma vom Public Housing in den USA entfernt werden, die der Öffentlichkeit seit Jahrzehnten als Container für allein stehende, Sozialhilfe beziehende Mütter afroamerikanischer Herkunft gelten (Welfare Moms).

Jobs Plus entspringt nicht dem Altruismus der Wohnungsbaubehörde oder gar der Bundesregierung, sondern einem echten Dilemma der Verwaltung: Mit der Verabschiedung der Sozialhilfereform von 1996 (Welfare Reform) war absehbar, dass eine Vielzahl der Familien in den Sozialwohnungen einen entscheidenden Teil ihres Einkommens einbüßen würde, da nun der Bezug von Sozialhilfe auf maximal fünf Jahre der gesamten Lebenszeit begrenzt ist. Hiermit drohte den öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften zu Beginn des 21. Jahrhunderts ein nicht unerheblicher Verlust von Mieteinnahmen und/oder Leerstand. Die mit der Welfare Reform programmatisch verknüpfte Annahme, SozialhilfebezieherInnen könnten mithilfe unterschiedlicher Dienstleistungen den Sprung in den Arbeitsmarkt schaffen und dort Löhne erzielen, die sie von staatlicher Unterstützung unabhängig machen, hat sich in Los Angeles wie fast überall im Land als Trug erwiesen. Zwar sanken die Sozialhilfequoten dramatisch (in Los Angeles seit 1996 um etwa 40%), doch kommen alle Begleitstudien zu dem Ergebnis, dass sich mit den prekären Arbeitsverhältnissen im Niedrigstlohnsektor eben kein ausreichendes und dauerhaftes Einkommen erwirtschaften lässt. Vielmehr erhält ein Großteil der neuen arbeitenden Armen (Working Poor) weiterhin ergänzende Sozialhilfe - bis Sanktionen oder Zeitlimits zuschlagen. Da in den USA allein der Status als Mieter im Public Housing-Sektor eine zusätzliche Barriere gegenüber der erfolgreichen Arbeitsaufnahme darstellt, war klar: Es mussten spezifische, an die jeweiligen Lokalitäten und Bewohnerschaften angepasste Maßnahmen aufgelegt werden, um nachhaltige Beschäftigungs- und Einkommenseffekte zu erzielen.

Die Hälfte lebt von Sozialhilfe

Als wir im strömenden Regen vom Wagen zum Jobs Plus-Büro in William Mead hetzen, haben wir keine Muße, der Siedlung die gebührende Aufmerksamkeit zu widmen: 449 Wohneinheiten verteilen sich auf zwei- und dreistöckige Häuser, die L-förmig angeordnet sind. Überall öffnet sich das Wohnzimmer auf eine Terrasse oder einen Balkon. Nicht zu vergleichen also mit den hiesigen Großsiedlungen. Die architektonische Fortschrittlichkeit kann allerdings nicht über die stadträumliche Isolation der Siedlung hinwegtäuschen. Im bedrohlichen Schatten der Türme des Landkreisgefängnisses liegt die Siedlung eingeklemmt zwischen Gewerbegebieten und dem Los Angeles River. Die Bewohner müssen lange Fußwege in Kauf nehmen, auf den selten verkehrenden Bus warten oder sich ein Auto leisten können, um tägliche Besorgungen zu erledigen, zur Arbeit zu gelangen oder Freunde und Verwandte zu besuchen. Einer Umfrage zufolge waren die Haushaltsvorstände 1999 durchschnittlich 40 Jahre alt, stuften sich zu über 80% als lateinamerikanischer und zu 10% asiatischer Herkunft ein und hatten zu 50% keinen Schulabschluss. Die Hälfte der Familien bezog Sozialhilfe und fast zwei Drittel gaben ein jährliches Haushaltseinkommen von unter 10.000 Dollar an. Soweit entspricht das Profil der Bewohnerschaft (abgesehen von der Dominanz der hispanischen MieterInnen) dem gängigen Bild; nicht ins Bild passt allerdings, dass über 60% der Befragten in William Mead bereits einer Beschäftigung nachgehen. Offensichtlich mangelt es nicht am Arbeitswillen, sondern an Geld bzw. an den notwendigen beruflichen Qualifikationen um der Armutsfalle zu entfliehen.

Beschäftigungsverhältnisse im Wohnquartier

Im Vor-Ort-Büro von Jobs Plus werden wir sehr herzlich mit leckeren Tamales (gefüllte Bananenblätter) zum Frühstück begrüßt. Im Unterschied zu den gängigen Beschäftigungs- und Vermittlungsprogrammen, die von den lokalen Sozialämtern oder privaten Einrichtungen angeboten werden, sieht das Jobs Plus-Team seine Aufgabe nicht darin, Erwerbslose in den nächst besten Job zu zwingen. Aus eigener Erfahrung (ein Teil der MitarbeiterInnen war selbst einmal arbeitslos) weiß man: Es reicht nicht aus, lediglich darauf zu hoffen, dass aus dem ersten miesen Job quasi naturwüchsig Aufstiegschancen nach dem Motto "Get a Job, Get a Better Job, Get a Career"2 entstehen. Jobs Plus versucht dagegen, die Siedlungen mit Diensten und Programmen auszustatten, die den bereits Erwerbstätigen und Arbeit Suchenden den Zugang zu besser bezahlten Beschäftigungsverhältnissen ermöglichen sollen. Im Zentrum steht auch nicht allein das Individuum als Träger von verwertbarer Arbeitskraft, sondern familiäre Netzwerke, Nachbarn, Freunde und die Siedlung selbst werden als Potenzial kollektiver Ressourcen betrachtet. Das Programm vermittelt also nicht nur Arbeitsplätze, Weiterbildungen, Kinderbetreuung und soziale Dienste außerhalb der Siedlung, sondern versucht in enger Abstimmung mit der Bewohnerschaft - analog zum Quartiersmanagement - lokale Ressourcen zu erschließen und lokale Bedürfnisse zu befriedigen. Zu diesem Zwecke bildet Jobs Plus Gemeindetrainer (Community Coaches) aus, die monatlich eine geringe finanzielle Vergütung erhalten und deren Aufgabe es ist, lokale Netzwerke zu knüpfen, den Zusammenhalt zu fördern und den engen Kontakt mit den MieterInnen zu halten.

Sozialmiete ist an Einkommen gekoppelt

Einen erheblichen Anreiz zur Teilnahme an beschäftigungsfördernden Maßnahmen bilden neben der Aussicht auf bessere Arbeitsverhältnisse und Löhne ein neuer, eigens vom Jobs Plus-Programm eingerichteter Mechanismus zur Mietkappung (Rent Caps). Da sich im sozialen Wohnungsbau in den USA - wie in den meisten Ländern - die Miethöhe nach dem Haushaltseinkommen bemisst, entsteht nach Ansicht der Programmplaner folgendes Problem: Steigt das Einkommen durch Arbeitsaufnahme oder höhere Löhne, steigt somit auch die Mietbelastung. Damit bleibt den Familien am Ende wieder weniger zum Leben. Der Anreiz zur Weiterqualifizierung oder Arbeitsaufnahme sinkt. Diese Barriere will Jobs Plus beseitigen, indem für einen festgelegten Zeitraum (in Los Angeles bis zu 18 Monate) Einkommenserhöhungen nicht auf die Miethöhe angerechnet werden. Das eingesparte Geld soll ausdrücklich in langfristige Konsumgüter, insbesondere in ein Auto, investiert oder dazu genutzt werden, eine Wohnung, besser noch ein Eigenheim, außerhalb des sozialen Wohnungsbaus zu finden. Mehr als 500 Familien in Los Angeles haben seit 2000 diese Rent Caps in Anspruch genommen.

Eine Mitarbeiterin von MDRC weist uns den Weg von William Mead nach Imperial Courts in South Central, der zweiten Siedlung in Los Angeles, die in das Pilotprojekt Jobs Plus einbezogen ist. Auf dem Weg nach Süden passieren wir die drei weiteren Sozialbausiedlungen Pico Aliso, Aliso Village und Pico Gardens, die zwar nicht an Jobs Plus teilnehmen, aber in andere nationale und lokale Pflichtarbeitsprogramme für Sozialhilfebezieher (Welfare-to-Work) eingebunden sind. Imperial Courts liegt in Watts, das nicht nur zweifach niedergebrannt wurde und zum Symbol innerstädtischer (Banden-)Gewalt geworden ist, sondern sich auch im ehemaligen Herzen des industriellen und proletarischen Los Angeles befindet. In unmittelbarer Nähe von Imperial Courts gibt es zwei weitere Sozialsiedlungen mit Bandenreputation: Jordan Downs und Nickerson Gardens. Sie sind problemlos von der Straße und der S-Bahn aus zu identifizieren, da sie mit ihrer barackenartigen Bebauung und Umzäunung Gefängnissen gleichen.

In Watts werden wir in dem verbarrikadierten Jobs Plus-Büro gar mit einem handgemalten deutschen Willkommensgruß empfangen. Dass wir statt der Tamales nun prima Soulfood3 (auf Kosten der MDRC) erhalten, verweist auf die offensichtlichsten Unterschiede zwischen den beiden Siedlungen: Die Bewohnerschaft von Imperial Courts setzt sich zu 75% aus afroamerikanischen und zu 25% aus lateinamerikanischen MieterInnen zusammen. Und auch sonst werden hier alle klassischen Vorurteile über Public Housing bestätigt: 78% der Familien leben ohne männlichen Ernährer, etwa drei Viertel der Haushalte beziehen Sozialhilfe, das Jahreseinkommen liegt bei fast allen Familien unter 10.000 Dollar. Allerdings gibt selbst hier fast jeder zweite Erwachsene irgendeine Form von regulärer oder informeller Beschäftigung an.

Wachsende Zahl von MieterInnen ohne legalen Aufenthaltsstatus

Anders als William Mead liegt Imperial Courts unmittelbar in Nähe einer S-Bahn-Kreuzung und verfügt über Busverbindungen in die ganze Stadt. Das hilft allerdings nicht viel, denn die Mobilität, insbesondere der männlichen Jugendlichen, ist stark eingeschränkt. Die Siedlung zu verlassen oder sich an der Bushaltestelle aufzuhalten, kann für Jugendliche und junge Erwachsene schnell bedeuten, zur Zielscheibe für rivalisierende Gangs zu werden. Zum Zeitpunkt unseres Besuchs fand eine Explosion von Bandengewalt statt, die dem vor kurzem aus New York importierten Polizeipräsidenten, William Bratton, eine Steilvorlage für die Durchsetzung seiner Null-Toleranz-Politik nun auch in Los Angeles lieferte. Andererseits sind unsere GesprächspartnerInnen ganz offensichtlich und ernsthaft um das Wohlergehen der MieterInnen und ihrer Kinder besorgt. Die Jobs Plus-MitarbeiterInnen stehen somit noch vor anderen Herausforderungen als den allseits bekannten. Neben den auch für Deutschland typischen Beschäftigungshindernissen wie mangelnde Qualifikationen auf der Angebotsseite und Diskriminierung und zu niedrigen Löhnen von Seiten der Arbeitgeber kommen weitere ortsspezfische hinzu: eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit auf Grund des unsicheren Umfelds, eine wachsende Anzahl von MieterInnen ohne legalen Aufenthaltsstatus und die Auswirkungen einer unglaublich repressiven Sozial- und Kriminalpolitik. Dass das Jobs Plus-Programm es zumindest zulässt, auch diese Probleme zu berücksichtigen und öffentlich zu thematisieren, macht uns deutlich, dass Los Angeles in diesem Punkt nicht wirklich mit Berlin zu vergleichen ist.

Zuckerbrot und Peitsche

Wir verlassen Imperial Courts daher mit gemischten Gefühlen. Was kann eine lokale Wohnungsbaugesellschaft unter diesen Umständen als beschäftigungspolitischer Akteur leisten? Betrachtet man die Entwicklung der durchschnittlichen Jahreseinkommen, so hat sich gegenüber Ende der 1990er Jahre eine leichte Verbesserung ergeben. Ob 13.500 Dollar jedoch ausreichen, um für eine mehrköpfige Familie in Los Angeles eine eigenständige Lebensführung zu gewährleisten, bleibt fraglich. Trotzdem ist die statistische Vermittlungsbilanz auf den ersten Blick beeindruckend: Bezogen 1995 noch 42% der BewohnerInnen in den beiden Jobs Plus-Siedlungen ihr Haupteinkommen aus staatlichen Transferzahlungen und nur 34% aus Lohnarbeit, so hat sich das Verhältnis 2002 (ein Jahr, bevor die ersten Familien in Los Angeles ihre Zeitlimits erreichen) fast umgekehrt: 56% leben nun hauptsächlich von ihrem Lohneinkommen, nur noch 20% sind vollständig auf Sozialhilfe angewiesen. Diese Veränderung ist nicht allein auf Jobs Plus zurückzuführen, sondern verdankt sich einem ganzen Bündel unterschiedlicher sozial- und beschäftigungspolitischer Maßnahmen seitens der Verwaltungen und gemeinnütziger Einrichtungen. Bei der Umsetzung lassen sich dabei durchaus widerstreitende Interessen und Handlungslogiken zwischen der lokalen und nationalen Ebene sowie zwischen den unterschiedlichen Behörden erkennen. Während die lokale Wohnungsbaugesellschaft HACLA inzwischen intensive Beziehungen mit Arbeitgebern, Nonprofit-Organisationen und anderen Verwaltungen pflegt, eine erkleckliche Anzahl ihrer eigenen MieterInnen selbst beschäftigt und die Verantwortlichen vor zunehmender Verarmung und Obdachlosigkeit warnt, ist die Sozialbehörde in Los Angeles County (Landkreis Los Angeles) für ihre fehlende Kooperationsbereitschaft und eine rigide Sanktions- und Kürzungspolitik bekannt. (Zwischen 1996 und 2002 haben schätzungsweise 30 bis 40% aller SozialhilfebezieherInnen in Los Angeles vorübergehend ihre Leistungsansprüche auf Grund von Sanktionen verloren, was nicht allein mit der restriktiven nationalen Gesetzgebung zu erklären ist.)

Auch zwischen dem Bundesministerium für Wohnungsbau und Stadtentwicklung, der HACLA und ihren MitarbeiterInnen vor Ort ist ein Konflikt vorprogrammiert. Zwar ist es nicht dem Wohnungsministerium anzulasten, dass seit der Welfare Reform nur noch Essen soll, wer Arbeiten geht. Tatsächlich scheint es den Bürokraten in Washington allerdings weniger um eine nachhaltige Armutsbekämpfung als um eine Verdrängung unliebsamer BewohnerInnen aus dem Public Housing-Sektor zu gehen. Mit dem sog. One-Strike-Law4 ist ein Instrument geschaffen worden, mit dem die lokalen Behörden auf Verhaltensabweichungen und Ordnungswidrigkeiten der MieterInnen und ihrer Angehörigen mit dem sofortigen Ende des Mietvertrags reagieren sollen. Im Klartext: Wenn der Enkel auf dem Parkplatz einen Joint raucht bzw. verdächtigt wird, einen Joint geraucht zu haben, kann die Oma ihre Wohnung verlieren. Zusammen mit dem Experiment der Rent Caps bei Arbeitsaufnahme und den gegenwärtigen Sanierungsbemühungen in zahlreichen Sozialsiedlungen sehen einige Beobachter in dem One-Strike-Law eine nationalstaatliche Maßnahme, mittels derer die Bestände des Public

Housing gentrifiziert5 werden sollen. Für Imperial Courts in Watts mag das kein plausibles Szenario sein, für einige der innenstadtnahen Siedlungen ist im Kontext der gegenwärtigen Innenstadtrenaissance eine solche Entwicklung durchaus denkbar.

Wir tanken den Wagen in Watts auf und wenden ihn nach Osten: rein in die Wüste und raus aus dem Regen. Was diese Entwicklungen für Berlin bedeuten, erschließt sich uns nicht unmittelbar. Einerseits fehlen zwei "Erfolgsbedingungen" für Jobs Plus: eine dramatische Wohnungsknappheit und ein aufnahmefähiger regionaler Arbeitsmarkt. Doch werden die gegenwärtigen Umwälzungen in der Sozialpolitik auch den Druck auf die hiesigen Wohnungsbaugesellschaften verstärken, ihre Anstrengungen in Richtung Beschäftigungsförderung auszuweiten. Ob ihnen mehr einfallen wird als die Einrichtung von Concierge-Logen oder der gelegentliche Einsatz einer ABM-finanzierten Malerkolonne, bleibt abzuwarten. Kurz vor Palm Springs bricht der Himmel auf und als wir in das besonnte Morongo Valley einbiegen, wird uns klar: Das ist Berlin! Jede Menge Wohnraum, aber weit und breit keine Arbeit!

1 Dieser Neue Urbanismus verfolgt die Idee der kompakten, fußläufigen Stadt und die Überwindung der autoorientierten, funktional aufgeteilten Stadt der Moderne.

2 Die sog. ABC-Strategie, auf deutsch ungefähr: "Finde irgendeinen Job, such dir einen besseren Arbeitsplatz, starte eine Karriere".

3 Soulfood bezeichnet die Küche des amerikanischen Südens. Die Zutaten setzen sich daraus zusammen, was die ehemaligen Sklavenhalter weggeworfen haben, bzw. was die Sklaven aus Afrika mitbringen konnten.

4 Das in Kalifornien geltende Three-Strike-Law bedroht alle Straftäter nach der dritten Verurteilung mit lebenslanger Haft - selbst für nicht-gewalttätige Verbrechen. Diese dem Baseball entlehnte Redewendung wird für Mieter des öffentlichen Wohnungsbau noch einmal verschärft.

5 Gentrifizierung bzw. "Gentrification" beschreibt den Prozess der ökonomischen und sozialen Aufwertung von städtischen, armen und häufig zuvor dem Verfall preisgegebenen Wohnquartieren. Die Aufwertung erfolgt durch Modernisierungen, Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen und dem damit verbundenen Zuzug Besserverdienender. Es werden so veränderte ökonomische und sozio-kulturelle Bedingungen geschaffen, die zur Abwanderung der alteingesessenen niedrigverdienenden Bewohnerschaft führen.

Britta Grell und Jens Sambale arbeiten als Politikwissenschaftler/in im Forschungsprojekt "From Welfare to Work. Berlin - Los Angeles" an der FU Berlin.